Файл: Государственные и муниципальные программы: назначение и виды (Понятие, сущность и виды государственных и муниципальных программ).pdf

Долгосрочные целевые программы г. Севастополя фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в программы, касаются как объемов финансирования, так и отдельных задач, показателей, перечня мероприятий, что по своей сути противоречит основным принципам программно-целевого планирования.

Особое значение для мониторинга социально-экономического развития региона и оценки эффективности реализации программ имеет система целевых показателей. При этом оптимальной системы показателей в настоящее время нет.

Важным аспектом реализации государственных программ является то, что только в рамках качественной взаимоувязки государственных программ и иных документов стратегического планирования возможно осуществление приоритизации мероприятий государственных программ, способствующих достижению приоритетов региональной политики в условиях ограниченности финансовых ресурсов.

Вместе с тем, в большинстве действующих программ имеет место отсутствие четкой взаимоувязки целевых показателей государственных программ с целями и задачами, определенными соответствующими стратегиями и иными документами стратегического планирования.

Следующая проблема – несвоевременная корректировка целевых показателей государственных программ, в связи чем проведение объективной и достоверной оценки результатов эффективности реализации государственных программ в настоящее время существенно осложнено.

Кроме того, отсутствие уточненных редакций государственных программ приводит к следующим негативным последствиям:

– неэффективное управление ресурсами (отсутствие мобильности и гибкости в управлении ресурсами);

– отсутствие возможности управления рисками;

– несвоевременное принятие управленческих решений;

– отсутствие заинтересованности у ответственных исполнителей к формированию качественных программных документов;

– наличие возможности искажения результатов реализации при формировании отчетности.

Необходимо отметить проблему наличия в государственных программах показателей, не имеющих динамику изменения с течением времени, что приводит к искажению оценки эффективности государственных программ. Однако качественная оценка эффективности достижения целевых показателей государственных программ возможна лишь на фоне обеспечения стабильности показателей на протяжении нескольких лет.

Кроме того, качественное планирование показателей также должно предполагать отсутствие таких показателей, которые не имеют динамики изменения значений или значения которых на протяжении длительного периода неизменны.

---

Выделим основные методические сложности, возникающие при анализе показателей долгосрочных целевых программ г. Севастополя с учетом их специфики. Эти сложности связаны:

- с применением единой модели анализа показателей ко всем целевым программам, поскольку они имеют различную глубину проработки, включая постановку проблемы, формулировку целей и задач, обоснованность показателей, механизмов реализации и оценку результатов;

- с неполной взаимосвязанностью целей и целевых показателей долгосрочных целевых программ;

- с недостаточным соответствием региональных целевых программ государственным программам и иным программным документам федерального уровня;

- с определением соподчиненности программ по отношению к концепции долгосрочного развития, основным направлениям деятельности правительства, другим документам стратегического планирования;

- с отсутствием сопоставительной базы по отдельным показателям долгосрочных целевых программ г. Севастополя;

- с отсутствием в программах ряда ключевых показателей, используемых на федеральном уровне, в том числе в Указах Президента РФ, государственных и федеральных целевых программах, с несоответствием показателей статистической базе Росстата.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в рассматриваемых программах установлены ожидаемые показатели конечных результатов их реализации, однако фактически они не выполняют данную функцию.

Необходимым условием эффективного управления и контроля за реализацией целевых программ является наличие в них двух групп показателей:

- непосредственных результатов программ, характеризующих объемы и качество государственных услуг и прогнозируемых при заданных внешних условиях;

- конечных результатов программ, определяющих социально-экономический эффект от их реализации.

Целесообразно использовать «сквозные» индикаторы, которые применимы для любого уровня — федерального, регионального, местного.

Существенно повысит качество реализации государственных программ разработка методологии взаимного влияния нескольких программ на те или иные комплексные показатели, например, в форме аналитических таблиц по взаимосвязи целей, задач и целевых показателей государственных программ.

Однако наиболее важной проблемой считаем несвоевременное и неполное освоение средств, предоставляемых бюджетами разных уровней в рамках реализации государственных программ, что свидетельствует о том, что проблема во многих отраслях состоит не только в нехватке средств, а и неумелом их использовании. Вина в данном вопросе лежит и на органах государственного управления, поскольку в случае недоиспользования финансирования должен быть разработан механизм избегания таких ситуаций в будущем.

---

2.2 Основные направления совершенствования программного подхода в управлении г. Севастополем

Как отмечалось ранее, основная проблема, которая возникает в процессе внедрения системы управления государственными и муниципальными программами, заключается в том, что установленные цели и задачи ориентируют систему управления на одном направлении, отражающем приоритеты регионального и государственного развития, в то время как функционирование экономики региона должно учитывать интересы различных хозяйствующих субъектов.

Для решения поставленной может быть использован алгоритм совершенствования управления государственными и муниципальными программами, состоящий из следующих этапов:

1 этап: качественное совершенствование процессов управления на основе проверки признаков программной принадлежности, позволяющее осуществить отбор проектов для включения в программу;

2 этап: организационно-структурное совершенствование процессов управления с целью определения приемлемого варианта структуры программы и обеспечения минимальных затрат на ее формирование и реализацию;

3 этап: совершенствование финансирования на основе использования механизмов внутреннего рефинансирования и изменения коэффициента внешнего инфраструктурного обеспечения программы;

4 этап: совершенствование системы денежных потоков, определение баланса положительных и отрицательных денежных потоков.

В конечном итоге, все виды совершенствования процессов управления в комплексе дают возможность руководству обеспечить максимальный эффект от реализации программы и возможность использования совершенствования как эффективного инструмента стратегического и оперативного управления программой и ее мониторинга в регионе.

В настоящее время разработка и реализация государственных программ в городе Севастополе находится в компетенции исполнительных органов государственной власти, определенным Правительством Севастополя в качестве ответственного исполнителя государственной программы, совместно с исполнительными органами-соисполнителями и участниками, состав и номенклатура которых зависят от содержания программы.

---

Обязательными участниками процесса разработки государственной программы и ее утверждения являются Департамент экономики Севастополя и Департамент финансов Севастополя. Контролирующую функцию исполняют Правительство Севастополя и Контрольно-счетная палата Севастополя.

Подобная схема является достаточно распространенной в пределах РФ, однако опыт зарубежных стран свидетельствует, что более эффективными в данном случае являются проектные организационные структуры.

Учитывая зарубежный опыт и мировые теоретико-методологические наработки по организационным схемам управления устойчивым развитием региональных систем в нашем случае предлагаем выделить систему управления региональными программами в ранг самостоятельной организационной структуры, где просматриваются три уровня организационной системы управления, а именно: стратегический, проектный и оперативный.

Организационная структура управления - это социально-экономическая категория, характеризующая отношения совокупности звеньев аппарата управления и имеющихся между ними организационных связей, которые выражают взаимодействие и координацию элементов внутри данной системы. Структура раскрывает состав элементов, внутреннюю форму организации системы, ее статику, тогда как организационные отношения обеспечивают тесноту и эффективность структурных связей. Элементы организационной структуры в совокупности образуют организационное единство для реализации общей цели. Принципиальная схема организационной структуры управления государственными программами региона изображена на рисунке 5.

Стратегический уровень

Правительство Севастополя

Департамент регионального развития

Прочие подразделения

Отдел управления проектами

Отдел стратегического планирования

Информационно-аналитический отдел

Проектный уровень

Руководитель проекта

Отдел/специалист по координации и контролю

Отдел/ специалист по планированию

Отдел/ специалист по проектному анализу

Оперативный уровень

Учреждения

Организации

Предприятия

Рисунок 5 – Организационная структура управления программами развития г. Севастополя

К стратегическому уровню организационной структуры управления региональными программами развития относятся действующие органы государственного управления, осуществляющие функции стратегического, долгосрочного планирования развития, непрерывности сбора данных и их анализа, определения целевых показателей социального, экономического и экологического порядка, организацию соответствующих проектов и контроль за их реализацией. Они отличаются централизованным подходом, необходимым для обеспечения единства принимаемых стратегических решений и долгосрочного развития региона.

---

К проектному уровню организационной структуры управления региональными программами развития относятся временно действующие государственные структурные единицы, которые создаются на период жизненного цикла программы. Они реализуют функции управления программой развития, начиная с разработки и заканчивая их завершением; осуществляют анализ, отбор и детализированное проектирование подпрограмм, организацию их финансирования, контроль за их реализацией.

К оперативному уровню управления региональными программами развития относятся разного рода предприятия и организации - государственные, частные, общественные - как временного, так и постоянного характера, которые несут ответственность за реализацию отдельных подпрограмм, формирующих программу. Они взаимодействуют с проектными структурами по вопросам реализации функций финансирования и контроля. Отметим, что оперативные структуры характеризуются наиболее высокой степенью децентрализации.

Для обеспечения функционирования данной организационной структуры необходимо ввести это в перечень функций Департамента регионального развития Севастополя. Цель его деятельности заключается в выделении общих закономерностей и специфики пространственно-управленческих задач и на этой основе определении стратегической перспективы развития города.

Деятельность Департамента регионального развития Севастополя должна быть направлена на повышение конкурентоспособности, финансового обеспечения и инвестиционной привлекательности города, что будет обеспечиваться путем рационального размещения производства, выявление процессов интеграции, эффективного пространственного распределения труда между регионами и в пределах их территорий, воспроизведение ландшафта и т.д. В рамках этого управления целесообразно выделить такие специализированные отделы, как информационно-аналитический, планирования и управления проектом.

Информационно-аналитический отдел выполняет задачи по сбору, обработке и анализу информации, необходимой для управления проектом. Этот отдел обеспечивает единство и непрерывность аналитического процесса и предоставляет информацию, необходимую для разработки целевых показателей развития.

Отдел стратегического планирования осуществляет долгосрочное планирование развития города, в том числе пространственное планирование, определяет целевые показатели развития и разрабатывает конкретные мероприятия. В этом отделе также осуществляется стратегический контроль за достижением предварительно определенных целевых показателей программ.

---