Файл: Государственное регулирование конкуренции и антимонополистической деятельности.pdf

3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНКУРЕНЦИИ И МОНОПОЛИИ

3.1. Проблемы законодательства о конкуренции и монополии

Как показали данные судебной статистики рассмотрения дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях, за период с 2012 по 2015 г. арбитражными судами первой инстанции рассмотрено 35 612 дел указанных категорий. Арбитражными судами апелляционной инстанции за указанный период рассмотрено 18 246 таких дел, арбитражными судами кассационной инстанции, образованными в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации», – 9926 дел, в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, рассматривавшем до 6 августа 2014 г. дела в порядке надзора, и в Верховном Суде Российской Федерации, пересматривающем с 6 августа 2014 г. судебные акты в порядке кассационного производства – 86 дел.

Статистические данные по указанным категориям дел, разрешаемых в судах общей юрисдикции, содержат информацию только о количестве рассмотренных ими дел об административных правонарушениях, совершенных в сфере законодательства о защите конкуренции. За период с 2014 по 2015 г. первой инстанцией судов общей юрисдикции рассмотрено 19 дел^[20].

Основными проблемами, возникающими при реализации мер по защите конкуренции, на сегодняшний день остаются следующие.

• 1. Существование экономических и административных барьеров для свободного перемещения товаров, работ, услуг и капиталов на рынках Российской Федерации.

Указанные барьеры возникают как вследствие несовершенства законодательства, так и по причине умышленных незаконных действий должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.

• 1. Несовершенство механизмов правового регулирования экономической сферы.

Отсутствие правового регулирования общественных отношений, а равно создание возможности злоупотребления предоставленным правом путем использования нечетких правовых конструкций ведут к ограничению конкуренции. Так, на сегодняшний день существенным пробелом является отсутствие норм, регламентирующих правила недискриминационного доступа к услугам многих субъектов естественных монополий (порты, почтовая связь, электросвязь, транспортные терминалы).

• 1. Низкий уровень реализации гражданско-правовых и уголовно-правовых инструментов защиты конкуренции.

К полномочиям антимонопольного органа, определенным статьей 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», законодатель относит право обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями:

а) о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации;

б) о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству;

в) об обязательном заключении договора;

г) об изменении или о расторжении договора;

д) о ликвидации юридических лиц в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством;

е) о взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства;

ж) о привлечении к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства лиц, допустивших такое нарушение;

з) о признании торгов недействительными;

и) о понуждении к исполнению решений и предписаний антимонопольного органа.

Данный перечень является открытым, однако при обращении в суд с заявлениями действия антимонопольного органа всегда направлены на восстановления публичного интереса.

Что касается частных исков, например, по восстановлению нарушенных прав в части взыскания убытков, данное право не относится к компетенции антимонопольных органов. ФАС России не уполномочена разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов ни самостоятельно, ни путем обращения в суд.

Право на обращение с частным иском законодательно регламентировано в части 3 статьи 37 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»: «...Лица, права и интересы которых нарушены в результате нарушения антимонопольного законодательства, вправе обратиться в установленном порядке в суд, арбитражный суд с исками, в том числе с исками о восстановлении нарушенных прав, возмещении убытков, включая упущенную выгоду, возмещении вреда, причиненного имуществу».

Данная норма была введена третьим антимонопольным пакетом и действует с 7 января 2012 года. Однако институт частноправовой защиты на сегодняшний день практически не функционирует. Из скудной судебной практики видно, что лишь незначительное количество лиц, чьи права были нарушены, обращаются в суд за их восстановлением. В связи с этим развитие системы частного принуждения требует дальнейшего совершенствования.

Уголовная ответственность за совершение ограничивающих конкуренцию действий путем заключения антиконкурентных соглашений (картелей) предусмотрена ст. 178 УКРФ. Уголовно-правовые санкции в сфере антимонопольного регулирования также фактически не применяются. Так, по результатам анализа, проведенного А. Ю. Киневым, О. П. Франскевич^[21], за 2014 год на основании 173 решений ФАС России о картелях (нарушение ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции) МВД России возбуждено лишь 6 уголовных дел по ст. 178 УК РФ, и только одно из них направлено в суд. В то же время антимонопольным органом за этот период рассмотрено 1438 дел о нарушении ст. 14.32 КоАП РФ.

Таким образом, работа по привлечению участников картелей к уголовной ответственности по ст. 178 УК РФ фактически не ведется. Единственным действующим на сегодняшний день механизмом защиты конкуренции остается административная ответствен­ность. Количество постановлений о наложении штрафа за нарушение антимонопольного законодательства за период 2007-2014 гг. выросло с 994 до 7581. При этом суммы наложенных штрафов измеряются миллиардами рублей. За однократное нарушение ст. 14.31 КоАП РФ (злоупотребление доминирующим положением) ОАО «Газпромнефть» заплатила более 4,7 млрд рублей в федеральный бюджет (8-й по величине штраф в мире), в целом группа нефтяных компаний заплатила 20,7 млрд рублей штрафов в федеральный бюджет (8-й по величине штраф для группы компаний в мире)^[22].

Каждая из вышеперечисленных проблем реализации антимонопольного законодательства в той или иной степени связана с несовершенством существующих норм права, регулирующих данную сферу.

3.2. Перспективы развития законодательства о конкуренции и монополии

22 сентября 2015 г. Государственная дума приняла в третьем чтении Федеральный закон № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», так называемый четвертый антимонопольный пакет. Целью принятых изменений, исходя из Распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 2579-р, является «совершенствование антимонопольного регулирования и развитие конкуренции». Новеллы коснулись всех сфер антимонопольного регулирования: доминирования, запрещенных соглашений, экономической концентрации и недобросовестной конкуренции.

Обратимся непосредственно к новеллам, которые появились в законе. Закрепленные в старом законе формы недобросовестной конкуренции не могли учесть многих имеющихся в предпринимательской практике случаев. Иной раз действия предпринимателя не выглядели как недобросовестная конкуренция, но, по сути, являлись таковым. И наоборот, недобросовестной конкуренцией иногда признавались действия, которые не были направлены на получение конкурентных преимуществ и, следовательно, не могли являться актом недобросовестной конкуренции. Причина таких расхождений - неоднозначность судебной и административной практик, основанных на неточности или краткости нормы закона.

Теперь на смену ст. 14, единственной статье закона, конкретизирующей запрет недобросовестной конкуренции, пришла целая глава, содержащая описание действий, которые могут быть квалифицированы как акты недобросовестной конкуренции. Среди этих действий названы:

• дискредитация (ст. 14.1), т.е. распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту и (или) нанести ущерб его деловой репутации;
• введение в заблуждение потребителя (ст. 14.2);
• некорректное сравнение хозяйствующего субъекта и (или) его товара с другим хозяйствующим субъектом-конкурентом и (или) его товаром (ст. 14.3);
• приобретение и использование исключительного права на средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации товаров, работ или услуг в целях недобросовестной конкуренции (ст. 14.4);
• незаконное использование результатов интеллектуальной деятельности хозяйствующим субъектом при продаже, обмене или ином введении в оборот товара, за исключением средств индивидуализации, принадлежащих хозяйствующему субъекту-конкуренту (ст. 14.5);
• действия (бездействия), способные вызвать смешение с деятельностью хозяйствующего субъекта-конкурента либо с товарами или услугами, вводимыми хозяйствующим субъектом-конкурентом в гражданский оборот на территории Российской Федерации (ст. 14.6);
• незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую или иную охраняемую законом тайну (ст. 14.7);
• иные формы недобросовестной конкуренции (ст. 14.8).

Надо отметить, что Россия не единственная страна, вставшая на путь ры­ночных преобразований и столкнувшаяся с таким явлением рыночной эконо­мики, как недобросовестная конкуренция. Так, в Китайской Народной Респуб­лике еще в 1993 г. был принят отдельный нормативно-правовой акт - Закон КНР «О борьбе с недобросовестной конкуренцией».

В структуре закона пять глав:

• 1. Общие положения.
  2. Недобросовестная конкуренция.
  3. Контроль и проверка.
  4. Юридическая ответственность.
  5. Дополнительные положения.

Закон определяет перечень действий, составляющих недобросовестную конкуренцию, полномочия государственных органов по борьбе с недобросовестной конкуренцией, а также юридическую ответственность участников предпринимательской деятельности.

В соответствии с законом недобросовестной конкуренцией являются:

• • 1. использование зарегистрированных товарных знаков других лиц;
    2. использование аналогичных или сходных наименований, упаковки, оформления с известными товарами для введения в заблуждение потребителей;
    3. использование фирменных наименований предприятий для введения в заблуждение потребителей;
    4. подделка знаков сертификации или других знаков качества товаров или использование знаков качества других лиц;
    5. использование монопольного положения;
    6. злоупотребление полномочиями органов государственной власти в це­лях ограничения свободной конкуренции;
    7. коммерческий подкуп;
    8. ложная реклама;
    9. нарушение коммерческой тайны;
    10. демпинг;
    11. навязывание необоснованных условий при реализации товаров, в том числе реализация товаров с принудительным ассортиментом;
    12. нарушение правил реализации товаров с розыгрышем лотереи;
    13. причинение вреда деловой репутации;
    14. вступление в сговор участников тендера в целях завышения или занижения стоимости или вступление в сговор участников и организаторов тендера в целях исключения конкуренции со стороны других участников^[23].

Как видим, китайцы намного раньше и намного серьезнее отнеслись к вопросам борьбы с недобросовестной конкуренцией. Нельзя сказать, что российские юристы не понимали серьезность и необходимость борьбы с этим негативным явлением. Достаточно напомнить, что еще разработчики Конституции РФ, включив в состав ст. 34 конституционный запрет на «экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию», доказали это. Но, в отличие от Китая, российский законодатель долгое время применял только паллиативные меры в виде поправок к ст. 10 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», а затем к ст. 14 Федерального закона «О защите конкуренции».

Стоит надеяться, что систематизация норм, определяющих формы недобросовестной конкуренции, и конкретизация норм, посвященных каждой из них, позволит выстроить по-новому правоприменение и создать базу для дальнейшего реформирования и совершенствования законодательства в области защиты от недобросовестной конкуренции, а, возможно, и создать отдельный Федеральный закон «О защите от недобросовестной конкуренции», о необходимости разработки и принятия которого уже неоднократно отмечалось в литературе.