Файл: Органы нотариального сообщества: федеральная нотариальная палата, нотариальная палата субъекта РФ(Правовой статус федеральной нотариальной палаты).pdf

Высшей исполнительной властью в Федеральной нотариальной палате обладает президент. На должность Президента Палаты может быть выдвинут нотариус, занимающийся частной практикой, со стажем работы нотариусом не менее пяти лет, имеющий опыт работы президентом или вице-президентом нотариальной палаты не менее одного срока. Президент руководит работой Правления ФНП, представляет интересы нотариального сообщества в международных организациях, в том числе в Международном союзе нотариата, органах государственной власти Российской Федерации, хозяйственных и общественных структурах, а также ведет официальную переписку от имени палаты Федеральной нотариальной палаты. 

Президент Палаты избирается Собранием представителей нотариальных палат из числа нотариусов, занимающихся частной практикой, сроком на пять лет. О результатах своей работы и работы правления он отчитывается перед Собранием полномочных представителей нотариальных палат субъектов РФ.

1.3 Контрольные полномочия Федеральной нотариальной палаты

Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. N 391-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" затронул значительным образом компетенцию органов нотариата, внес изменения в порядок совершения некоторых нотариальных действий. Если данный Закон сопоставить с иными законодательными актами, принятыми в течение второй половины 2014 г. - всего 2015 г., касающимися нотариата, можно с уверенностью заключить, что государство поставило перед собой задачу переформатировать данный институт.

Обратим внимание на незначительные (казалось бы) изменения, произошедшие в статусе Федеральной нотариальной палаты (ФНП) после принятия декабрьского Закона. В соответствии с новой редакцией ряда статей Основ законодательства РФ о нотариате (Основ о нотариате) ФНП осуществляет не только координацию деятельности, но и контроль за деятельностью нотариальных палат.

Уточнен статус органов ФНП. Помимо их общего перечисления сейчас выделены особенности статуса Правления ФНП и Президента ФНП. Так, указывается, что Правление ФНП является коллегиальным исполнительным органом ФНП и в пределах своей компетенции вправе издавать акты, обязательные к исполнению нотариальными палатами и нотариусами.

Президент ФНП является единоличным исполнительным органом ФНП и осуществляет руководство ее текущей деятельностью. Президент ФНП также осуществляет координацию деятельности нотариальных палат, организует реализацию контрольных полномочий ФНП путем осуществления плановых и внеплановых проверок деятельности нотариальных палат и вправе принимать участие в работе органов управления нотариальных палат.

Контрольные функции ФНП согласуются с общей моделью организации нотариальных палат, которые предложены проектом Федерального закона N 398234-6 "О нотариате и нотариальной деятельности". Напомним, проект повторно внесен в Государственную Думу РФ в конце мая 2015 г. В июле 2015 г. на него представлено положительное Экспертное

заключение

Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства N 144-2/2015 (предлагается только уточнение некоторых норм). Статья 35 проекта устанавливает, что Федеральная нотариальная палата является некоммерческой организацией, созданной в организационно-правовой форме ассоциации, представляющей собой объединение нотариальных палат субъектов Российской Федерации и основанной на их обязательном членстве. Целями деятельности ФНП являются "контроль за деятельностью нотариусов, нотариальных палат субъектов Российской Федерации и содействие в осуществлении такого контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом, представление и защита общих профессиональных интересов нотариальных палат субъектов Российской Федерации, координация их деятельности и контроль за ней, выработка и принятие обязательных для исполнения нотариусами и нотариальными палатами субъектов Российской Федерации актов, а также достижение иных общественно полезных и других не противоречащих закону целей некоммерческого характера, связанных с осуществлением нотариальной деятельности". Статья 36 проекта, закрепляющая основные функции ФНП, предусматривает среди них такие, которые развивают контрольные полномочия. Так, ФНП:

- осуществляет анализ деятельности нотариальных палат субъектов Российской Федерации на основании информации, представляемой ими в форме отчетов;

- осуществляет анализ практики нотариальных палат субъектов Российской Федерации по применению к нотариусам мер дисциплинарного воздействия;

- осуществляет контроль за деятельностью нотариальных палат субъектов Российской Федерации.

Данные идеи имеют и идеологическую поддержку. Так, в программной статье В.В. Яркова и И.Г. Медведева, посвященной проблемам реформирования нотариата, предлагается направить усилия профессионального сообщества на целенаправленное сотрудничество с компетентными органами государства в интересах точного определения форм, методов и пределов эффективного государственного контроля; подтверждение особого статуса нотариальных палат ("только построение субординированной, вертикально интегрированной нотариальной системы отвечает специфике нотариальной деятельности, создает в совокупности с другими мерами надлежащие гарантии качества нотариальных актов") ^[1].

Долгое время статусы палат - федеральной и региональной - были не согласованы между собой. Складывалось впечатление, что каждая из них действует в своем правовом пространстве. В Основах о нотариате отсутствовали нормы о субординационных отношениях, о принятии ФНП в пределах своей компетенции обязательных нормативных актов. Несогласованность норм служила почвой для всевозможных конфликтов. В свое время некоторые региональные палаты приостанавливали свое членство в ФНП, отказывались перечислять взносы. Федеральная палата в ряде случаев оказывалась бессильной. Одним из громких (в медийном плане) стал конфликт с Московской городской нотариальной палатой. ФНП обратилась с иском о взыскании задолженности по членским взносам и процентов за пользование чужими денежными средствами. Решением Арбитражного суда города Москвы иск был удовлетворен. Однако Федеральный арбитражный суд Московского округа своим Постановлением судебные акты отменил, производство по делу прекратил в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. И только Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. N 8923/05 Постановление ФАС Московского округа было отменено. По мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, имущественная база нотариальных палат создается также и за счет членских взносов и обеспечивает решение экономических проблем, возникающих в ходе осуществления нотариальной деятельности: "При названных обстоятельствах спор об уплате членских взносов возник не из нотариальной деятельности, а из имущественных правоотношений указанных нотариальных палат". Далее в Постановлении содержится еще одно значимое указание: "Федеральная и Московская городская нотариальные палаты учреждены и участвуют в обороте в качестве юридических лиц. Имущественные отношения между ними имеют экономическое содержание, поэтому споры, возникающие из этих отношений, относятся к спорам, связанным с экономической деятельностью юридических лиц". На тот момент Высший Арбитражный Суд РФ не увидел, что спор выходит за рамки частного права, он в иной сфере - публично-правовой. Имущественные отношения между палатами - это не аналог соглашения о совместной деятельности с будущим ожидаемым экономическим эффектом. Для каждой из палат осуществление публичных полномочий - не привилегия, а обязанность, возлагаемая государством. В настоящее время с провозглашением возможности контроля ФНП за региональными палатами обжалование решений ФНП, принятых при реализации данных полномочий, не может рассматриваться как спор экономического характера. Закон должен быть точным и понятным, чтобы не давать возможности двойного толкования принципиальных положений.

Ранее при отсутствии правовых норм попытка расширительного толкования полномочий ФНП (в части осуществления контрольных полномочий по отношению к региональным палатам) вызвала бурные дискуссии. Контроль предполагает структурное единство двухуровневой системы управления нотариатом, что совсем не вытекало из одного факта - закрепления обязательного членства региональной палаты в федеральной. ФНП искала обходной путь, приняв примерный устав нотариальной палаты субъекта РФ, в котором были установлены положения о контроле. Принимая такой устав, палата субъекта РФ тем самым брала на себя добровольные обязательства подчиняться решениям ФНП и принимать ее контрольные полномочия. Контрольные полномочия были прописаны и в Уставе ФНП. Но такие идеи находили и резкое неприятие. Некоторые представители нотариального сообщества считали, что отношения "региональная палата - ФНП" - это отношения координации, сотрудничества, а отнюдь не субординации. Они указывали, что иной подход превращает региональные палаты в территориальные управления ФНП. Кстати, в проекте Федерального закона "Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации", подготовленном МГНП, функция контроля со стороны ФНП отсутствовала. Статья 40 данного проекта лишь устанавливала, что "взаимоотношения нотариальных палат субъектов Российской Федерации и Федеральной нотариальной палаты определяются учредительным договором и ее уставом" (ст. 40). В полномочиях ФНП значилось стандартное - "осуществляет координацию деятельности нотариальных палат субъектов Российской Федерации".

Московская городская нотариальная палата долгое время вела себя с определенной долей сепаратизма (имея на это вполне законные основания). Напомним, в Отчете Правления Федеральной нотариальной палаты за 2002 г. указывается: "Отношение руководства МГНП к решениям, принимаемым компетентными органами ФНП, иначе как саботажем назвать нельзя. И это видно из следующего: контрольная бригада ФНП не была допущена для проведения плановой проверки в связи с тем, что у ФНП якобы нет полномочий по контролю за деятельностью нотариальных палат. Но в соответствии с Уставом ФНП, зарегистрированным Министерством юстиции РФ, ФНП осуществляет координацию работы, и в том числе контроль за деятельностью региональных палат".

В подтверждение своих позиций представители ФНП указывали также на Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г., в котором рассматривались нормы Основ о нотариате на предмет соответствия Конституции РФ. В данном Постановлении оценивались отношения, возникающие между нотариусом и региональной нотариальной палатой. Статус ФНП не рассматривался, поэтому расширительное толкование выглядело как придание аналогии позициям Конституционного Суда РФ (что неприемлемо).

С принятием Федерального закона от 29 декабря 2015 г. N 391-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" можно признать все дискуссии исчерпанными. Законодатель поставил точку в принципиальном споре относительно компетенции между двумя уровнями управления в нотариальном сообществе. Однако не все так ясно в некоторых частных моментах. Главная опасность, которую неоднократно подчеркивали "регионалы" - превращение нотариальных палат субъекта РФ в территориальные управления Федеральной палаты, когда функция координации будет отодвинута на второстепенный план. С учетом того, что в каждом субъекте создана нотариальная палата, то для осуществления контроля за каждой из них необходима полноценная бюрократическая система. При возникновении псевдочиновничьей активности ФНП еще пожелает создать представительства в федеральных округах со своим аппаратом. Благо повод есть - обеспечение контрольной функции.

Если обратиться к общему понятию контроля, то следует напомнить о его целях: обеспечение прав и свобод граждан, повышение эффективности управления, поддержание стабильности в системе управления, обеспечение режима законности. Не надо думать, что контроль за нотариальными палатами субъекта РФ - это исключительно обеспечение законности, причем в узком смысле этого слова - обеспечение выполнения решений ФНП. Хотя если только такой контроль планировали разработчики Федерального закона от 29 декабря 2015 г. N 391-ФЗ, то тогда это и надо было прямо прописать в Основах о нотариате (этим и ограничиться).

Нельзя забывать, что Основы о нотариате центральное место уделяют отношениям нотариуса с региональной палатой. Палата субъекта РФ - первичное звено управления. Нотариус не является членом ФНП, в своей деятельности подчиняется Конституции РФ и закону. Кроме того, нотариат - предмет совместного ведения, а значит, может регулироваться законодательными актами субъекта РФ. В частности, действуют Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. N 15 "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве", Закон Смоленской области от 12 января 1999 г. N 1-з "О нотариате", Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2005 г. N 89-РЗ "О нотариальной деятельности в Карачаево-Черкесской Республике", Закон Еврейской автономной области от 19 июля 2000 г. N 204-ОЗ "Об организации нотариальной деятельности в Еврейской автономной области" и др. При несовпадении позиций законодателя субъекта РФ и ФНП ситуация будет носить тупиковый характер.