Файл: Органы опеки и попечительства, их права и обязанности.Опека и попечительство. Патронаж над дееспособными гражданами.pdf
Добавлен: 14.03.2024
Просмотров: 40
Скачиваний: 0
Кроме того, в ГК РФ содержатся и положения, устанавливающие обязанности органов опеки и попечительства (по назначению опекунов и попечителей, надзору за их деятельностью), а также основания отстранения опекунов и попечителей от исполнения их обязанностей.
Данные отношения опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства гражданско-правовыми в смысле ст. 2 ГК РФ не являются. Однако в связи с тем, что указанные правила закреплены именно в Гражданском кодексе, они входят в состав гражданского законодательства, структура которого определена в ст. 3 ГК РФ. В литературе неоднократно отмечалось, что в самом гражданском законодательстве присутствуют нормы административно-правовые по природе. Такое присутствие - необходимый элемент полноценного правового регулирования, который оправдан «соображениями юридико-технического характера» [42, с.130][13].
Права и обязанности опекунов (попечителей) несовершеннолетних лиц, соответствующие целям их воспитания, в соответствии со ст. 31 ГК РФ определяются «законодательством о браке и семье» (семейным законодательством - ст. 3 СК РФ). Это своего рода исключение из общего правила в регулировании опекунских обязанностей, которое вытекает из раздельности гражданского и семейного законодательства и заключается в том, что в последней отрасли конкретизируются воспитательные функции опекунов и попечителей. Иными словами, в нормах семейного законодательства урегулированы только вопросы воспитания подопечного ребенка, а все иные вопросы опеки или попечительства над несовершеннолетними входят в предмет гражданского законодательства. Семейно-правовые нормы об опеке могут быть закреплены и в законодательстве субъектов РФ, при этом из п. 1 ст. 31 ГК РФ следует, что законы субъектов РФ должны содержать только положения о правах и обязанностях опекунов (попечителей) над несовершеннолетними, «соответствующих целям их воспитания».
Правовое положение органа опеки и попечительства в настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы создания органов опеки и попечительства; распределения функций защиты различных категорий подопечных между подразделениями органов местного самоуправления; возложения на должностных лиц отдельных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр.
В то же время содержание института опеки и попечительства не может включать в себя абсолютно все нормы, упоминающие об опеке. Так, например, Н.А. Киреева утверждает, что опека и попечительство как межотраслевой институт это еще и институт гражданского процессуального права [49, с.154][14]. Такая позиция представляется необоснованной. Тот факт, что опекуны и попечители наделены полномочиями по защите интересов своих подопечных в гражданском процессе, еще не говорит в пользу включения отдельных норм гражданского процессуального законодательства в институт опеки и попечительства. Отрасли и институты законодательства тесно связаны друг с другом в силу органического единства правовой системы, однако их взаимопроникновение тем не менее не стирает между ними границ.
Порядок участия в соответствующих отношениях опекунов и попечителей предусматривают также нормы уголовно-процессуального законодательства и законодательства о социальном обеспечении, однако от этого институт опеки и попечительства не переходит в сферу других отраслей. Проведенный автором анализ действующего законодательства показал, что в настоящее время с фактом установления опеки или попечительства те или иные правовые последствия связывают 563 федеральных нормативных правовых акта. Большинство из них относится к сфере социального страхования и социального обеспечения, законодательства о финансах и кредите, другие являются актами жилищного, трудового законодательства, законодательства об охране здоровья населения, об образовании, науке и культуре. В отношении лиц, состоящих под опекой или попечительством, закреплен целый ряд социальных льгот. Правовой статус опекуна, как законного представителя подопечного, отражен в законодательстве об административных правонарушениях, гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном. Тем не менее, в содержание института опеки и попечительства входят далеко не все из норм, упоминающих об опеке, а лишь те из них, которые непосредственно «обслуживают» се осуществление.
В юридической литературе советского и современного периодов вопрос о сущности опеки и попечительства как системы норм детально не исследовался, большинство высказанных суждений не аргументировалось.
Принятие первой части ГК РФ, в которой содержится десять статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало «уход» института из семейного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось со введением в действие СК РФ, гл. 20 которого носит название «Опека и попечительство над детьми», что соответствует п. 1 ст. 31 ГКРФ.
Однако во мнениях современных правоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом [53, с.272][15], А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в гражданском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: «ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК – это, прежде всего, форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы» [65, с.72][16]. Тем самым А.М, Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законодательства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.
Действительно, СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.
Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку «основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного права» [50, с.218][17]. Соглашаясь в принципе с оценкой системы норм об опеке как комплексного института, хотелось отметить определенную неточность предложенной Л.М. Пчелинцевой формулировки. Институт не основывается на нормах, а состоит из них, а кроме того, в нем присутствуют нормы разных отраслей законодательства, а не отраслей права.
Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву [35, с.185][18], либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это институт комплексный [36, с. 192].[19]
Таким образом, говоря об опеке и попечительстве как об институте законодательства, имеется в виду система норм разной отраслевой принадлежности, объединенных общими задачами и принципами, регулирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства. Такие комплексные институты содержат разнородные нормы, нормы, отличные по первоначальной юридической дифференциации права и законодательства.
Подводя итог анализу положений о правовом регулировании отношений по опеке и попечительству, можно прийти к следующему выводу: oпека и попечительство как институт законодательства представляет собой систему норм, которые помещены в гражданском, семейном, административном законодательстве и законодательстве об органах местного самоуправления. При этом основные положения опеки и попечительства установлены гражданским законодательством.
Таким образом, можно сделать следующий вывод. Из всего, что мы рассмотрели в данной главе, опека и попечительство это, безусловно, правовой институт, регулирующий соответствующие отношения. Институт опеки и попечительства имеет свой предмет, свои принципы и задачи.
Так же институт опеки и попечительства введен в гражданское законодательство, однако этот институт всегда считался комплексным, содержащим нормы гражданского, семейного и административного права.
Глава 2 Порядок установления и прекращения опеки и попечительства
2.1 Установление опеки и попечительства
В настоящей главе анализируются правоотношения с участием органа опеки и попечительства, опекуна (попечителя) и подопечного, возникающие из установления опеки (попечительства). Эти правовые связи можно разделить на две группы.
Первая группа правоотношений - это правоотношения внутренние. Традиционный подход к природе этих правоотношений представлен в позиции Е.М. Ворожейкина, который считал, что субъектами правоотношения по поводу опеки и попечительства являются опекун (попечитель) и подопечный ребенок, а само правоотношение представляет собой «внутрисемейное правовое отношение» [34, с. 47-48][20]. Он полагал также, что у опекуна (попечителя) с органом опеки и попечительства возникают административно-правовые отношения, «они служат юридической основой для внутрисемейного правоотношения между опекуном (попечителем) и подопечным». В настоящей главе предпринята попытка доказать, что внутренние правоотношения опеки имеют гражданско-правовую природу. Их субъектами являются опекун (попечитель) и публичный субъект (в лице органа опеки и попечительства) - как стороны гражданско-правового договора, а также подопечный гражданин - как третье лицо.
В так называемых внешних правоотношениях, возникающих из установления опеки (попечительства), участвует опекун или попечитель. На другой стороне внешнего правоотношения может оказаться не только физическое или юридическое лицо (например, контрагенты по сделке, совершаемой от имени подопечного), но и иные субъекты права, в том числе субъекты различных публично-правовых отношении, в которые опекун (попечитель) вступает, исполняя возложенные на него обязанности.
В отечественной юридической литературе вопрос о природе основания возникновения отношений по опеке и попечительству практически не исследуется, поскольку не считается дискуссионным.
Юридическим фактом, непосредственно влекущим возникновение отношений по опеке и попечительству, является назначение опекуна или попечителя. В литературе принято определять назначение как административный акт [34, с. 53][21]. В.И. Данилин, С.И. Реутов указывали, что решение исполкома о назначении опекуна (попечителя) по правовой природе - "административный акт, порождающий между органами опеки и попечительства, с одной стороны, и опекуном (попечителем), с другой, административное правоотношение. Одновременно между опекуном и подопечным этот акт устанавливает правоотношения, представляющие собой разновидность семейно - правовых отношений".
Назначение, согласно ст. 35 ГК РФ, производится органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеке и попечительстве. Однако опекун или попечитель "при наличии заслуживающих внимания обстоятельств" может быть назначен и по месту его жительства. Это возможно, если, например, ребенок или недееспособный гражданин находятся не по месту своего постоянного жительства, а проживают у лица, желающего установить опеку. В таком случае гражданин, изъявивший такое желание, вправе подать заявление об установлении опеки по месту своего жительства. Назначая опеку, орган опеки и попечительства, однако, обязан выяснить наличие у подопечного имущества, находящегося на территории другого муниципального образования, и принять меры по охране такого имущества.
Для того чтобы назначение опекуна или попечителя состоялось, необходимо наличие одного из предусмотренных законом условий:
1. Утрата ребенком родительского попечения или попечения со стороны иных лиц, обязанных осуществлять его воспитание, а также недостижение родителем (родителями) ребенка шестнадцатилетнего возраста.
2. Вступление в законную силу решения суда о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства (ст. 29 ГК РФ).
3. Вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности гражданина вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами (ст. 30 ГК РФ).
Во всех случаях закон предусматривает обязанность различных должностных лиц, граждан и суда сообщать органу опеки и попечительства о наличии перечисленных обстоятельств.
Однако само по себе наличие одного из данных фактов не является безусловным основанием к тому, чтобы орган опеки и попечительства занялся подбором опекуна или попечителя.
Исключение составляют две причины:
1) Нуждающееся в опеке лицо может быть помещено в воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты или иное аналогичное учреждение.
Приведем пример. Гражданин Р., страдающий психическим расстройством, лишил жизни другого гражданина. В судебном порядке решался вопрос о помещении Р. в психиатрическую больницу со строгим наблюдением. Отец Р. просил суд не применять данную меру к его сыну и ходатайствовал о назначении его в качестве опекуна, гарантируя надзор за ним. Однако в связи с тем что поведение Р. представляло особую опасность для общества, заявление отца не было удовлетворено. В целях избежания причинения вреда другим лицам он был помещен в психиатрическую больницу строгого наблюдения (в соответствии с действующим Уголовным кодексом РФ такая мера носит название "принудительное лечение в психиатрическом стационаре специализированного типа с интенсивным наблюдением"). В определении не указывается, был ли поставлен отцом Р. в гражданско - процессуальном порядке вопрос о признании лица недееспособным. Если бы передача лица под опеку была допустима с точки зрения безопасности для него самого и окружающих, то для назначения опекуна потребовалось бы вступившее в силу решение о признании лица недееспособным [18, с.40-41][22].
