Файл: О. Е. Кутафина (мгюа) приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки Юриспруденция.pdf

Глава 1. Предмет и метод административного права
21
Соответственно административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему юридически-властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим одно- сторонним волеизъявлениям. Отношения без их участия не могут относиться к предмету административного права.
Управленческие отношения обладают следующими признаками.
1. Эти отношения обусловлены деятельностью субъектов госу- дарственного управления, которыми, прежде всего, являются органы исполнительной власти, направленной на организацию и решение опре-
деленных законодательством Российской Федерации задач в различных
сферах жизни и деятельности государства и общества
— экономи- ческой, социально-культурной и административно-политической.
Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими про- цессами свойственными для них средствами (методами).
2. Эти отношения носят государственно-властный характер, поскольку субъекты государственного управления наделены го- сударственно-властными полномочиями и выступают от имени государства. Это связано с тем, что административное право свое регулятивное воздействие оказывает на управленческие обществен- ные отношения, придавая им упорядоченный, т. е. соответствующий интересам государства и общества, характер.
3. Эти отношения обусловлены исполнительно-распорядительной
деятельностью
субъектов государственного управления. Исполни- тельной эта деятельность является потому, что направлена на испол- нение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов.
Распорядительной эта деятельность является, поскольку в процессе управления его субъекты обладают государственно-властными рас- порядительными полномочиями, правом действовать от имени го- сударства, принимать обязательные к исполнению акты, применять меры государственного принуждения, т. е. осуществлять распоряди- тельные полномочия.
4. Поскольку субъекты исполнительной власти (исполнитель- ные органы) в соответствии с законодательством функционируют
в качестве обязательной стороны
в различного рода общественных отношениях имущественного, финансового, природоохранного,

22
Раздел I. Сущность административного права предпринимательского и прочего характера, постольку и в названных сферах возникают управленческие отношения, составляющие пред- мет административного права.
5. Управленческие отношения также включают в себя отноше- ния, связанные с административным процессом. В широком плане он рассматривается как совокупность всех действий, совершаемых органами исполнительной власти для реализации своей компетен- ции. Речь идет о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах.
Это процедуры осуществления различных видов позитивной управ- ленческой деятельности (процедуры нормотворческой деятельности, процедуры реализации прав и обязанностей граждан и организаций в сфере управления, процедуры контрольной деятельности), а также процедуры, связанные с организацией работы аппарата органов ис- полнительной власти.
Таким образом, при определении управленческих отношений, относящихся к предмету административного права, необходимо учитывать их следующие свойства:
а) они возникают в сфере государственного управления, т. е. при осуществлении государственно-управленческой деятельности;
б) наличие в них субъекта исполнительной власти или иного ис- полнительного органа;
в) они определяют практическую реализацию распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно- управленческой деятельности.
Также следует отметить, что к предмету административного права относятся и несколько групп общественных отношений, непосред- ственно связанных с управленческими отношениями.
В предмет административного права включаются отношения, связанные с государственной службой, которая является одним из важнейших институтов административного права. Согласно за- кону «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба Российской Федерации — это профессио- нальная служебная деятельность граждан Российской Федерации, т. е. деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, по обеспечению исполнения полномочий — Российской
Федерации; федеральных органов государственной власти, иных феде- ральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ,

Глава 1. Предмет и метод административного права
23
федеральными законами для непосредственного исполнения полно- мочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
Предмет административного права также включает в себя отноше- ния, связные с административной юрисдикцией и судопроизводством по делам об административных правонарушениях, а также по делам о жалобах на незаконные решения и действия органов исполнительной власти и их должностных лиц.
На основе изложенного можно дать следующую характеристику
предмета административного права:
а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
б) отношения, связанные с организацией государственной служ- бы Российской Федерации;
в) отношения, связанные с осуществлением административного судопроизводства.
Таким образом, административное право можно определить как отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере го- сударственного управления (осуществления исполнительной власти); отношения, связанные с организацией государственной службы Рос- сийской Федерации, а также отношения, связанные с осуществлением административного судопроизводства.
Роль административного права, определяющего реализацию ис- полнительной власти, естественно, сохраняется в период реформи- рования государственных институтов. В частности, не сокращается его масштабность, о чем свидетельствует тенденция расширения массива подзаконных административно-правовых норм преимуще- ственно президентского и правительственного уровня. Не означает отказа от административно-правового регулирования и сокращение государственного сектора в экономической сфере. Меняются его методы, что не лишает административное право роли одного из не- обходимых юридических регуляторов общественных отношений. Об этом свидетельствуют, например, усиление значения целевых про- грамм, возрастание роли региональных регуляторов, усиление начал совместного управления в пределах предметов совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), выход на приоритетные позиции административно-правовых средств кон- трольно-надзорного характера, активная роль совершенствующихся институтов административной ответственности и административного

24
Раздел I. Сущность административного права процесса, широкое распространение административно-правовых средств укрепления правопорядка, таких как государственная реги- страция, разрешительная система и т. п.
В качестве итогового вывода имеются достаточные основания для признания того факта, что исполнительная власть практически реализуется в рамках общественных отношений, регулируемых ад- министративным правом.
Такими образом, государственное управление, исполнительная власть являются предметом общественных отношений, которые из- учает административное право.

Глава 1. Предмет и метод административного права
25
те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.
Подобная характеристика указанных правовых средств под- тверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Ис- пользуются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли, т. е. регулируемых общественных отношений.
На этой основе представляется возможным выделить особенности метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно- управленческой деятельности и предмета административного права.
Во-первых,
для механизма административно-правового регули- рования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т. е. предписания (включая запреты). Свое непосредственное вы- ражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отноше- ний предоставлен определенный объем юридически властных полно- мочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям (запретам), исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.
Административно-правовое регулирование и его механизм — это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая — управляемого (объект управления). Подобного рода от- ношения всегда предполагают известное подчинение воли управля- емых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган).
Это — аксиома государственного управления. Соответственно адми- нистративно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юриди- ческое равенство их участников, т. е. здесь преобладает метод «власти
и подчинения».
Во-вторых,
как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, во- леизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению дру- гой. Объясняется это прежде всего тем, что юридически властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.
В-третьих,
в конкретных управленческих отношениях, регули- руемых административным правом, наиболее типичное выражение