Файл: Республика как разновидность формы правления 4 Понятие и классификация форм правления 4.doc

Некоторая степень подотчетности Правительства парламенту в этой процедуре есть, что опять-таки сближает порядок формирования правительства в России с парламентарной республикой. Однако программа не голосуется и не утверждается. По смыслу Конституции Дума выражает свое согласие (именно это слово употребляется в Основном Законе) на назначение личности (предложенного кандидата), а не на предложенную программу работы Правительства. Это уже мало похоже на парламентарную республику, в которой обсуждается и голосуется не только персональный состав правительства (в некоторых странах, например, в Германии — только премьера) и, может быть, не столько персональный состав, сколько его программа, ибо эта программа имеет партийный характер. Конечно, и в России Государственная Дума, давая согласие или не давая его на назначение Председателя Правительства, учитывает предложенную им программу, иное просто невозможно, но не на это делается акцент в нормах Конституции и существующей практике.

Согласие на назначение предложенной Президентом кандидатуры дается путем голосования в Государственной Думе. Для этого необходимо большинство от списочного состава Государственной Думы (а не от числа присутствующих). Парламент может отклонить предложенную Президентом кандидатуру, в этом случае Президент имеет возможность еще трижды с определенным интервалом времени предлагать новые кандидатуры (или ту же кандидатуру) в поисках согласия с Государственной Думой. Согласно Конституции Думе дается недельный срок для рассмотрения каждой кандидатуры. Эти временные рамки связаны с тем, что затягивание процесса формирования Правительства негативно отражается на управляемости страны. Аналогичные требования, относящиеся к вопросу об ускорении формирования правительства, есть, как мы видели, и в конституциях зарубежных стран.

Государственная Дума вправе трижды отклонить предложенные кандидатуры (или одну и ту же кандидатуру). Последний прием с одной кандидатурой Президент может использовать, например, если он хочет получить легальную возможность распустить Думу, если кандидатура будет отклонена трижды. Предостережение об этом Президент сделал Думе, предлагая в марте 1998 г. кандидатуру нового премьера С. Кириенко. "Попробуйте не утвердить, — сказал Президент журналистам 27 марта 1998 г. — Я не пугаю... А если вы один круг, потом второй круг, потом третий круг, а четвертый — уже роспуск". Обращаясь к депутатам Государственной Думы через средства массовой информации, Президент добавил: "Я здесь никаких поблажек не дам. И это бесполезно"'. Впрочем, наряду с этим Президент использовал и "метод пряника". Было заявлено о готовности "решить вопросы депутатов", в том числе, видимо, бытовые.

---

Распуская Думу, Президент самостоятельно назначает Председателя Правительства. В Конституции России не говорится, что это временный Председатель или лицо, исполняющее обязанности Председателя Правительства (в некоторых других постсоциалистических конституциях есть такая уточняющая формулировка), но, по существу, это так: он будет действовать только до тех пор, пока не будет избран, не соберется и не даст согласия на назначение Председателя Правительства новый состав Государственной Думы. В 1998 г. в Указе Президента была использована именно формулировка: "Исполняющий обязанности Председателя Правительства". Ведь Президент, согласно Конституции, все-таки должен получить согласие Думы на назначение Председателя Правительства. Правда, Конституция не содержит решения, как поступить в том случае, если и после выборов нового состава Думы Президент не получит ее согласия на назначение Председателя Правительства. А это теоретически допустимо, поскольку, по крайней мере до сих пор, Председатель Правительства и все остальные министры, в отличие от парламентарной республики, занимают свои места не на основе партийной принадлежности. Во Франции этот вопрос решается, как говорилось, таким образом, что президент, вопреки своему желанию, назначает премьера и министров из лидеров оппозиционной партии (партий). Вряд ли действующий Президент России пойдет на это при современной ситуации. Следовательно, если такая проблема возникнет, конституционный путь заключается только в том, чтобы найти компромисс в отношении кандидатуры Председателя Правительства, которая устроит и Президента, и Думу. В 1996 г. после переизбрания Президента, когда Правительство слагает свои полномочия и формируется заново, такая кандидатура нашлась в лице прежнего Председателя Правительства В. С. Черномырдина. Он при тайном голосовании 10 августа 1996 г. получил 314 голосов "за" и 85 — "против". Решение при третьей попытке получить согласие Думы на назначение Председателем Правительства С. Кириенко было найдено и в 1998 г. Он получил при тайном голосовании 251 голос "за", 25 — "против", 130 депутатов не участвовали в голосовании (не взяли бюллетеней).

Получивший согласие Думы Председатель Правительства назначается на эту должность указом Президента, затем он подбирает кандидатов на посты министров. На должность министров назначает Президент. Председатель Правительства принимает на практике решения не о всех кандидатурах. Часть министров подбирает непосредственно Президент ("силовых" министров, министра иностранных дел и др.).

---

Элементом парламентаризма в форме правления, существующей в России, является ответственность Правительства перед парламентом — Государственной Думой. Это один из важнейших признаков парламентарной республики. Правда, в Конституции России ничего не говорится о возможности ответственности отдельных министров, по ее точному смыслу предусматривается только солидарная ответственность Правительства. Имевшие место попытки Государственной Думы выражать недоверие отдельным министрам (в форме неудовлетворенности их работой), требования их отставки, обращенные к Президенту, результата за собой не повлекли. В разных парламентарных республиках ответственность правительства существует либо перед нижней палатой парламента (Индия), либо перед обеими палатами (Италия), либо перед однопалатным парламентом (Украина). В России Правительство несет ответственность перед нижней палатой парламента — Государственной Думой. Однако поскольку в России республика по тексту Конституции все же полупрезидентская (из того, что сказано выше, следует, что мы не можем согласиться с характеристикой М. В. Баглая России как "президентской республики", по крайней мере, если рассматривать ее с позиций норм конституционного права), то ответственность Правительства перед Государственной Думой крайне ограниченна и затруднена.

Согласно п. 3 ст. 117 Конституции Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. Как устанавливает новый регламент, принятый в 1998 г., решение об этом может быть принято только большинством депутатов от их списочного (общего, конституционного) состава. В случае недоверия окончательное решение по вопросу об отставке Правительства принимает все-таки Президент, что не согласуется с правилами парламентарной республики. Он может не согласиться с решением Государственной Думы и обязать Правительство продолжать выполнять его полномочия. Если Государственная Дума вторично принимает решение о недоверии, для того, чтобы иметь юридическую силу, оно должно быть принято в течение трех месяцев (если оно принято, скажем, через три с половиной месяца, оно уже не рассматривается как вторично принятое). При вторичном решении Думы о недоверии в установленный срок у Президента есть выбор: он может уволить Правительство в отставку, а может распустить Думу с назначением новых выборов. Эти правила уже больше похожи на процедуры парламентарной республики, но с очень важным дополнением, чего не может быть в последней в ее "чистых" формах (исключение есть, например, в Молдове): необходим не один, а два вотума. Кстати, идея двукратного вотума не принята новыми Конституциями Беларуси и Украины (1996 г.), хотя на них оказали влияние многие другие положения российской Конституции. Кроме того, в Беларуси достаточно двух отказов нижней палаты парламента для его роспуска при согласовании кандидатуры премьер-министра, а на Украине достаточен один вотум недоверия.

---

Вотум недоверия, который может вынести Государственная Дума, подчинен определенным процедурам, как это бывает и в других республиках (а также и в парламентарных монархиях). В соответствии с регламентом Государственной Думы предложение о выражении недоверия Правительству вносит фракция или депутатская группа, численность которой составляет не менее 1/5 от общего числа членов Государственной Думы, т. е. 90 депутатов. Это требование является более высоким, чем требование к резолюции порицания во Франции (10%) и даже к предложению о вотуме недоверия министру в Колумбии (тоже 10%). Кроме того, во Франции вопрос о недоверии и об отставке решает все-таки сам парламент, тогда как в России, как и в Колумбии, в конечном счете — Президент.

Выше говорилось о чертах парламентарной республики в форме правления, существующей в России, но в этой форме есть и существенные черты президенциализма, в том числе с точки зрения содержания правовых норм, а не только фактически. Из того, что сказано выше, некоторые признаки президентский республики уже видны. Прежде всего министров Президент назначает по своему усмотрению, в данном случае никакого согласования с парламентом не нужно, хотя даже в некоторых президентских республиках (США) такие назначения утверждаются верхней палатой — Сенатом. Правда, Сенат редко отказывает президенту в утверждении и чаще с учетом не деловых качеств (определение их — прерогатива президента), а с позиций морально-этических характеристик кандидатов в министры или на другие высшие государственные должности. В России, как об этом свидетельствуют громкие скандалы с некоторыми вице-премьерами, министрами и другими должностными лицами, остающимися и после скандалов на своих постах (есть и исключения), такие соображения в расчет принимаются очень мало.

Далее. Вопрос о назначении министров решается не на партийной основе, что является важнейшим признаком при формировании правительства в парламентарной республике (и в некоторых полупрезидентских республиках с демократическими традициями), а помимо этого. Учитываются, видимо, прежде всего деловые качества, а также какие-то личные черты. Президент подбирает министров, не ориентируясь на партийный состав парламента. Он не ориентируется при этом и на свою партийную принадлежность, как, например, в США или в Мексике, поскольку в России Президент считается беспартийным. Правда, в Правительстве России бывают члены разных партий, но принято считать, что при выполнении государственной работы, при принятии решений в коллегии правительства они действуют не на партийной основе.

---

В-третьих, вопрос об отставке, об ответственности правительства и министров в конечном счете решает Президент, а не парламент. В отношении министров это его право безусловно. Президент своими указами неоднократно назначал и смещал министров, реформировал структуру правительства, создавал и упразднял министерства. Принципы общей структуры Правительства тоже регулируются указами Президента. Все это очень близко к порядку, существующему в президентской республике. Председатель Правительства, как говорилось, назначается с согласия Думы, но о необходимости согласия при его увольнении Президентом ничего не говорится. Теоретически должность освобождается в том же порядке, в котором замещается, если в законе не установлено иное. В Конституции в данном случае имеется пробел. Вряд ли можно быть уверенным, что в случае необходимости Президент не использует этот пробел. Ведь прямого указания в Конституции на необходимость согласия Думы в случае увольнения утвержденного ею Председателя Правительства нет. В 1998 г. Председатель Правительства В. С. Черномырдин был уволен без согласия Думы. Очень сложно Думе добиться и увольнения Правительства в целом. О многих препонах на этом пути уже сказано выше, а в конечном счете вопрос решает опять-таки Президент даже при двойном вотуме недоверия Правительству.

Я охарактеризовал конституционные нормы, но ведь есть еще и практика. Не случайно из уст высоких государственных деятелей одно время прозвучало положение, что Государственная Дума не имеет права контроля по отношению к Правительству. Она неоднократно принимала решения о неудовлетворительной работе Правительства, но это не повлекло никаких последствий. Такие же решения принимались в отношении отдельных министров, и тоже безрезультатно. Министры нередко отказывались являться по приглашениям не только в комитеты Думы (это считается обязательным не только в парламентарных республиках, но и во многих президентских республиках), но и на пленарные заседания парламента. Словом, на практике элементы парламентаризма сведены к минимуму. Россия — полупрезидентская, полупарламентарная республика с доминирующим положением Президента в структуре власти. По точному смыслу Конституции Президенту не принадлежит исполнительная власть. Он — глава государства, а исполнительная власть принадлежит Правительству. На практике именно Президент возглавляет всю систему исполнительной власти, если пользоваться старой и не вполне подходящей к современным условиям триадой ветвей власти. Президент сам

---