Файл: Курсовая работа по дисциплине Государственные и муниципальные финансы на тему Направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации.docx

1.2. Бюджетный федерализм в системе межбюджетных отношений

Форма государственного устройства той или иной страны накладывает отпечаток на структуру бюджетной системы. В странах федеративного типа выделяются три уровня государственной власти — федеральный, региональный и местный, которые наделяются самостоятельностью в пределах закрепленных за ними полномочий. Поскольку реализация этих полномочий предполагает осуществление расходов, каждый уровень власти имеет собственный бюджет. Отношения органов государственной власти разного уровня, касающиеся распределения доходов и финансируемых за их счет расходов, формируют систему бюджетного федерализма⁸.

Таким образом, бюджетный федерализм — это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений.

Основными принципами бюджетного федерализма являются:

• единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

• активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Иными словами, бюджетный федерализм должен заключаться в распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации.

Это предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении ключевых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно работать только при четком законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно строиться на:

---

• 
  разграничении доходных (налоговых) полномочий;
  
• 
  разграничении расходных полномочий;
  
• 
  выравнивании бюджетов.
  

В идеальном случае модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти.

Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», который заключается в неравномерном распределении доходной базы по регионам.

Вследствие этого бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций, т.е. существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей⁹.

Горизонтальная сбалансированность заключается в соответствии доходов расходам бюджетов разных уровней.

Наиболее сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Это определяется тем, что даже в случае равенства совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней имеются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов, обусловленные в уровне экономического развития территории, численностью и плотностью населения, природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода федерального центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

Первый — индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, например в Китае.

---

Второй подход — это создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов.

Третий подход — применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

1) региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;

2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;

3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги с физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;

5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;

6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Теория построения межбюджетных отношений тесно связана с понятиями «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»¹⁰.

В научных работах и статьях даются разные определения этих понятий. По мнению Ф. Ф. Конева, государственный федерализм предполагает объединение политико-территориальных единиц (образований) в единое государство.

В публикации Е. А. Каюрова сделан вывод о том, что федерализм — это особая форма государственного устройства, предполагающая относительное политико-территориальное обособление частей единого государства. Исходя из различных вариаций данного обособления в конкретных государствах

---

, формируются отдельные модели организации власти.¹¹

Следовательно, можно сделать вывод, что бюджетный федерализместь система отношений в государстве, объединяющая сферу формирования и расходования денежных средств публично-правового образования, предназначенных для финансового обеспечения реализации задач и функций, возложенных действующим законодательством.

Бюджетный федерализм определяется как оптимальное и научно обоснованное распределение доходов и расходов бюджета между федеральной властью, властями регионов и муниципальных образований.

Нельзя не отметить труды такого авторитетного ученого в области бюджетного федерализма, как Р. Масгрейв.¹² Базовые исследования этого экономиста сформировали традиционную трактовку теории бюджетного федерализма, согласно которой — это анализ распределения функциональных полномочий между уровнями государственной власти, а также анализ распределения фискальных инструментов между уровнями власти, необходимых для исполнения таких полномочий. Основные выводы в работах ученого в том, что на уровне национального правительства должны быть сконцентрированы полномочия в области макроэкономического регулирования, а также по перераспределению дохода между гражданами в форме поддержки социально не защищенных слоев населения.

Так, В. М. Родионова указывает: «Бюджетный федерализм — это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом Российской Федерации, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления»¹³.

На взгляд Ю. А. Крохиной, «… первоначально категория «бюджетный федерализм» появилась в зарубежной экономической литературе и употреблялась для характеристики бюджетных систем как федеративных, так и унитарных государств»¹⁴.

Отдельные ученые отождествляют бюджетный федерализм с «формой бюджетного устройства в федеративном государстве» или с системой межбюджетных отношений. Так, И. В. Подпорина считает бюджетный федерализм формой бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе

---

, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса.

В. П. Горегляд высказывает мнение, что «… главным в понимании бюджетного федерализма является то, что он не ограничивается сферой межбюджетных отношений, а пронизывает всю бюджетную систему¹⁵.

По существу бюджетный федерализм, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации».

К сожалению, в научной литературе и практике на сегодняшний день не выработано единого правового определения категории «бюджетный федерализм», и подходы к пониманию сущности бюджетного федерализма различаются. Одновременно в работах отечественных исследователей кроме термина «бюджетный федерализм» широко используются термины «фискальный федерализм», «бюджетно-финансовый федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм», являющиеся по существу синонимами.

Многие специалисты при определении понятия бюджетного федерализма делят уклон на его экономический характер, характеризующий несколько уровней бюджетной системы государства и составляющий единую систему бюджетных отношений. Вполне разумно придерживаться следующего определения: бюджетный федерализм — устройство бюджетной системы страны, в котором сочетаются две противоположные направленности: на централизацию, призванную обеспечить единство бюджетной системы, и децентрализацию, устремленную на сбалансированность доходов и расходов бюджетов всех уровней¹⁶.

Кроме того, в литературных источниках отмечается, что формирование эффективной модели бюджетного федерализма базируется на трех принципах:

1) разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам между всеми уровнями власти;

2) наделение каждого уровня власти источниками доходов, достаточных для реализации установленных расходных полномочий;

3) применение на основе объективных критериев механизма трансфертов, который обеспечивает сглаживание дисбаланса «доходы-расходы» с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны.

Основными принципами межбюджетных отношений являются субсидиарность и соразмерность. Принцип субсидиарности определяет основы вертикального распределения полномочий и позволяет более эффективно использовать средства и ресурсы, дает возможность выборным органам всех уровней выполнять свои

---