Файл: 56. Субъект Российской Федерации как политико-территориальное образование на примере г. Северодвинск.pdf

Под управлением принято понимать процесс взаимодействия между людьми. Исходя из этого, значительная роль в нем отводится способам, приемам, операциям стимулирования, а также направлению и активации человеческой деятельности, которая осуществляется органами муниципального управления.^[10]

М.И. Пискотиным в процессе рассмотрения своей классификации метод регулирования, предлагается теория о том, что не следует отождествлять регулирование, которое представляется в качестве метода муниципального управления, с регулированием, которое представляет собой функцию муниципального управления. Данные понятия имеют разное значение, несмотря на одно название^[11].

Ю.Н. Старилов, проводя рассмотрение регулирования как управленческой функции, дает ей определение через использование способов и методов управления в процессе, который связан с функционированием системы муниципального управления и ее организацией. В функцию государственного регулирования включается принятие правил поведения, которые являются общеобязательные, установление определенных конкретных управленческих процедур, координационную и контрольную деятельность, а также реализую гражданами их прав и свобод. Муниципальное регулирование понимается в качестве «положительного» муниципального управления, которое представляет собой непрерывный процесс, направленный на решение вопрос, которые относятся к государственной и общественной жизни. Регулирование представляет собой такую категорию, которая лишена таких черт, как наказание, принуждение и юрисдикционность»^[12].

Таким образом, если реализация функции осуществляется с использованием методов, функция регулирования в системе муниципального управления находит свою реализацию через использование методов поощрения, убеждения и регулирования.

Помимо этого, Ю.Н. Стариловым выделяется специфическая функция муниципального управления, которая представляет собой осуществление мер по государственному принуждению, и специальная функция, которая представляется в виде специального государственного муниципального надзора. Можно сказать о том, что осуществление указанных функцию происходит с использованием метода принуждения в системе муниципального управления, который может является дисциплинарным или административным.^[13]

Таким образом, можно сказать, что современная литература по разному классифицирует методы муниципального управления.

Исходя из мнения, которое принадлежит И.Д, Фиалковской, в качестве наиболее четкого критерия, на основе которого можно классифицировать управленческие методы можно рассматривать способ воздействия. Согласно сказанному выше, исходя из способа воздействия можно выделить следующие управленческие методы:

1. Метод убеждения в муниципальном управлении или административное убеждение представляет собой совокупность способов и средств, которые направляют поведение и сознание людей на то, чтобы они добровольно подчинялись требованиям муниципального управления, которые имеют правовой или организационный характер.

2. Метод поощрения в муниципальном управлении или же административное поощрение представляет собой набор средств и способов, которые обеспечивают признание и оценку заслуг, которые представляют собой волевые действия, которые превосходят тот уровень требований к правомерному поведению, который установлен.

3. Метод принуждения в муниципальном управлении или метод принуждения по административному праву представляет собой совокупность способов и действий, которые обеспечивают служебную дисциплину и правопорядок в муниципальном управлении.

4. Метод регулирования в муниципальном управлении или административное регулирование представляет собой комплекс способов и средств, которые обеспечивают реализацию таких функций в муниципальной управленческой сфере, которые являются оперативными и повседневными и связаны связанны с обеспечением правомерного поведения субъектов административного права. В качестве регулирования здесь, в общем виде, принято понимать систему способов на основе которые осуществляются функции, которые имеют положительных характер и входят в повседневную практику органов муниципального управления.^[14]

Таким образом, муниципальное управление может быть рассмотрено в качестве процесса, который направлен на осуществление регулирования отношений, которые имеют место быть внутри государства за счет распределения сфер влияния между теми или иными уровнями власти, а также территориальными уровнями.

1.3. Правовые основы муниципального управления

Исследование вопросов организации муниципального управления чрезвычайно актуально на современном этапе развития социально-экономических отношений, что обусловлено той ролью, которую играет уровень муниципалитета в общей системе государственного управления.

Особое значение в процессе организации системы муниципального управления имеют правовые аспекты ее формирования. Это связано с тем фактом, что данная сфера в последние десятилетия подвергается существенным трансформациям. Президентом и Правительством РФ делается попытка создать такое нормативно-правовое поле регулирования муниципального управления, которое бы в полной мере обеспечивало условия для осуществления эффективного местного самоуправления, что, в общем и целом гарантировано Конституцией РФ.^[15]

До сих пор остаются не до конца решенными вопросы порядка формирования органов местного самоуправления. По мнению современных специалистов: «Муниципальная власть сегодня - это наименее отлаженный и наиболее проблемный уровень власти в РФ в части своей организации, взаимоотношений представительной и исполнительной ветвей власти, ресурсов ее деятельности, взаимодействия с органами региональной государственной власти».^[16]

Кратко остановимся на истории и современном состоянии вопросов правового регулирования муниципального управления.

В 1990-1991 годах были предприняты первые попытки законодательного регулирования местного самоуправления, однако по разным причинам они не были удачными. С принятием Конституции РФ 1993 года были определены основные черты российской модели местного самоуправления, было закреплено положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако это положение статьи 12 Конституции РФ в дальнейшем стало причинной многих дискуссий, разногласий и проблем в понимании политико-правовой природы местного самоуправления.^[17]

Первый закон, который обозначил правовые основы муниципального управления, вышел в 1995 году - это ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон предоставил субъектам РФ достаточно широкие полномочия по решению ряда вопросов, которые имеют местное значение. Законы могли приниматься даже в том случае, если по предмету правового регулирования отсутствовал соответствующий Федеральный закон. Однако если впоследствии был принят по существу вопроса Федеральный закон, органы местного самоуправления были обязаны привести изданные муниципальные акты в соответствии с законами более высокого уровня власти.

Следует отметить, что становление рыночных отношений серьезно отразилось на всей правовой сфере, что закономерно. В первые годы перестройки было принято беспрецедентное количество правовых актов на всех уровнях власти, что существенно усложнило как систему экономических отношений, так и систему государственного управления. Зачастую принимаемые правовые нормы были противоречивы и не в полной мере соответствовали нормам международного права и Конституции РФ. Однако, постепенно, правовая сфера «выровнялась», и появилась некоторая структурированность и «стройность». Этому способствовало и принятие в 2003 году Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Принятие закона привело к тому, что большинство норма стали императивными, существенно сузилась сфера, по которой органы местного самоуправления могли принимать законы. Однако это не привело к значительному повышению эффективности правового регулирования системы муниципального управления.

Определенный прорыв в правовом регулировании произошел с принятием Федерального закона № 136-ФЗ, который был принят в 2014 году и внес изменения в статью 26.3 Федерального закона №131-ФЗ. Внесенные изменения были существенны и свидетельствовали о новом этапе реформирования системы муниципального самоуправления. В частности, законом было разрешено: установление двухуровневой модели местного самоуправления на уровне городских округов; осуществление процесса перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления; определение порядка формирования, полномочий и срока их действия, подконтрольности и подотчетности органов местного самоуправления, а также некоторые другие вопросы.^[18]

Следует отметить, что отечественные специалисты по-разному отнеслись к принятию данного нормативно-правового акта, по мнению отдельных ученых, наблюдается несомненное положительное изменение ситуации, другие оценивают внесенные изменения как несущественные и высказываются за необходимость дальнейшего реформирования в области правового регулирования сферы муниципального управления.

Как представляется, на современном этапе, при формировании правового поля системы муниципального управления, важным является соблюдение принципов правового регулирования.

А.В. Сигарев, при исследовании вопросов правового обеспечения государственного и муниципального управления, выделяет следующие исчерпывающие принципы организации данного процесса: принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов - данный принцип напрямую закреплен в статье 15 Конституции РФ. Суть данного принципа в том, что ни один нормативно-правовой акт не должен противоречить Конституции РФ, то есть Конституция РФ имеет высшую юридическую силу; принцип федерализма также прямо закреплен в Конституции РФ (статьи 1 и 5, глава 3). Этот принцип выражается в разграничении предметов ведения между РФ и ее субъектами; принцип иерархичности правовых актов выводится путем обобщения многих норм Конституции РФ, законов и других нормативных правовых актов. Суть этого принципа в том, что нормативные правовые акты имеют разную юридическую силу и образуют иерархическую систему, где нижестоящие акты не должны противоречить вышестоящим нормам права; принцип системности представляет собой требование внутренней взаимосвязи и непротиворечивости нормативных правовых актов, регулирующих разные, но взаимосвязанные общественные отношения; принцип научности представляет собой требование привлечения специальных знаний для прогнозирования последствий принятия того или иного нормативного акта в сфере государственного и муниципального управления; принцип антикоррупционной направленности является важным условием эффективности правового регулирования государственного и муниципального управления; принцип правовой определенности означает, что нормы права должны быть понятными, иметь однозначное толкование, а их несоблюдение должно влечь четко определенные последствия; принцип гласности и учета общественного мнения означает, что нормативные акты, регламентирующие вопросы государственного и муниципального управления, должны проходить общественное обсуждение еще на стадии проекта, а принятые нормативные правовые акты должны быть надлежащим образом опубликованы.^[19]

Соблюдение перечисленных выше принципов, позволит повысить качество правового регулирования системы муниципального управления.

Также можно предложить следующие основные пути совершенствования процессов правового регулирования системы муниципального управления: дальнейшее совершенствование Федерального закона №131-ФЗ в части уточнения полномочий и статуса органов муниципального управления, порядка формирования их организационной структуры; повышения статуса глав муниципальных образований, возможно предоставление прав муниципалитетам самостоятельного избрания главы; предоставления больших полномочий в части формирования системы внутреннего предварительного контроля в процессе принятия бюджета и утверждения муниципальных программ, а также последующего бюджета в ходе формирования отчетов о реализации бюджетных обязательств и мероприятий, закрепленных в муниципальных программах.^[20]

2. Анализ практики и особенностей организации управления муниципальным образованием г. Северодвинск

2.1. Общая характеристика муниципального образования г. Северодвинск

Муниципальное образование г. Северодвинск - город областного подчинения, ведущий промышленный центр Архангельской области и Северо-Запада России, расположен в 35 километрах к западу от Архангельска на побережье Белого моря. Основан как город-спутник крупнейшего судостроительного комплекса страны.

Территория муниципального образования «Северодвинск», в который входят близлежащие поселения, составляет 119 349 га. Площадь самого города - 12 051 га.

Численность постоянного населения муниципального образования «Северодвинск» на 1 января 2019 года составила 183,2 тыс. человек: из них 182,0 тыс. человек - жители города Северодвинска; 1,2 тыс. человек проживают в сельской местности.

В среднегодовом исчислении численность трудовых ресурсов Северодвинска в 2018 году составила 112,9 тыс. человек, из них в экономике города занято 89,0 тыс. человек (48% общей численности постоянного населения).