Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления.pdf

Внутренний государственный контроль органов исполнительной власти. Исполнительная власть в современном государстве представляет собой самостоятельную сформировавшуюся ветвь государственной власти по осуществлению текущего управления делами государства, реализуемой специально созданной системой органов, наделенных исполнительно- распорядительными полномочиями. Исполнительная государственная власть характеризуется признаками системности, непрерывности, универсальности. Органы исполнительной власти осуществляют организующую, исполнительно-распорядительную деятельность. В их непосредственном ведении находятся огромные ресурсы: правовые, экономические, технические, организационные, информационные. Издаваемые органами исполнительной власти правовые акты призваны детализировать, уточнять, развивать законы, принимаемые законодательным органом государства. В этой связи возникает необходимость постоянного контроля со стороны законодательных органов за законностью деятельности исполнительной ветви.

Государственное управление можно понимать в узком и широком смыслах. В широком смысле государственное управление это деятельность всех государственных органов при осуществлении государственной власти. В узком же смысле это подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти. Однако, данная организующая исполнительно-распорядительная деятельность характерна не только органам исполнительной власти. Она может осуществляться в рамках иных ветвей власти или в деятельности несистемных органов государственной власти (Президент РФ, Счетная палата РФ и др.). В связи с этим понятие «государственное управление» даже в узком смысле является более объемным по содержанию, чем понятие «исполнительная власть». Исполнительная власть это деятельность только органов исполнительной власти, но осуществляется она, прежде всего, в форме государственного управления. В этой связи государственная контрольная деятельность в самом общем виде это функция именно органов исполнительной власти.

Государственный контроль как форма государственного управления, его функция или стадия, составляет важное направление деятельности органов исполнительной власти. Контроль, реализуемый исполнительной властью, наполняет основное содержание государственной контрольной деятельности. Государственные органы исполнительной власти образуют объемную, иерархически выстроенную систему с подчинением нижестоящих органов вышестоящим. В отношениях между данными органами единой системы возникают внутриведомственные контрольные отношения публичных служб за подчиненными публичными службами. Высшим органом исполнительной власти в России является Правительство РФ. В его состав входят Председатель, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Госдумы Федерального Собрания РФ. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя. Структура федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112 Конституции РФ устанавливается указом Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения.

Государственная контрольная деятельность органов исполнительной власти реализуется в двух направлениях: контроль за законностью деятельности самих органов исполнительной власти внутри системы в порядке подчиненности (контроль публичных служб за публичными службами) и государственный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, в различных частных сферах жизни за законностью деятельности физических лиц, субъектов предпринимательской деятельности, некоммерческих организаций (контроль публичных служб за частными субъектами).

Государственный контроль второго направления, реализуемый, прежде всего, федеральными службами, на сегодняшний день составляет самостоятельную организационно-правовую форму, именуемую административным надзором.

Основными направлениями такой государственной контрольной деятельности «в сфере исполнительной власти являются:

- общий контроль за деятельностью органов исполнительной власти;

- контроль в финансовой и бюджетной сферах;

- контроль в кадровой сфере, за исполнением законодательства о государственной службе и борьбе с коррупцией; - контроль за законностью актов органов исполнительной власти; - контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти»^[25].

Правительство РФ, являясь высшим коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти, организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ. При этом Правительство РФ осуществляет систематический контроль за исполнением норм законодательства и подзаконных актов, принимает меры по устранению выявленных нарушений. Подконтрольными объектами выступают федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ^[26].

Таким образом, Правительство осуществляет внутренний контроль деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, которые ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство РФ утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, находящихся в ведении Правительства РФ.

Таким образом, государственный контроль органов исполнительной власти как самостоятельная организационно-правовая форма государственной контрольной деятельности в этом направлении (публичных служб за публичными службами) является ярко выраженным внутренним (ведомственным) контролем. Нельзя не сказать, что существует государственный контроль органов исполнительной власти и внешнего характера. Прежде всего, это деятельность министерства юстиции по контролю за нормативно-правовыми актами государственных органов при проведении правовой экспертизы и последующей их регистрации.

При осуществлении государственного контроля за качеством государственного управления высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ на соответствующей территории осуществляет внутренний (ведомственный) контроль, призванный обеспечить реализацию и исполнение Конституции РФ, федерального законодательства, подзаконных нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, а также региональных нормативных правовых актов. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ и осуществляет контроль над ними.

2.2 Проблемы организации контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления

Президентский контроль в современной России имеет очень разветвленную институциональную структуру учреждений. При этом, по- прежнему, сохраняется наметившийся тренд к постоянному расширению. Наряду с президентскими уполномоченными по правам ребенка и по правам предпринимателей создается целый корпус специальных представителей главы государства, статус которых не предусмотрен Конституцией РФ. Например, специальный представитель Президента Российской Федерации по сотрудничеству со странами Африки, специальный представитель Президента Российской Федерации по взаимодействию с организациями соотечественников за рубежом, специальный представитель Президента Российской Федерации по Абхазии и др.

К сожалению, назначение специальных представителей Президента по определенному вопросу происходит, как правило, без освобождения назначаемых лиц от занимаемых должностей. Так, согласно положениям Указа Президента РФ от 16 марта 2012 г. № 305 «О специальном представителе Президента Российской Федерации по Абхазии», специальным представителем Президента РФ по Абхазии некоторое время назад был назначен тогда еще губернатор Краснодарского края Ткачев Александр Николаевич.

Не прекращается практика, когда специальными представителями становятся также депутаты Федерального Собрания РФ без прекращения статуса парламентария, что является нарушением положений Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Сложившаяся ситуация обостряет не только существующую проблему внеконституционности статуса спецпредставителей, но и служит свидетельством внеконституционного влияния главы государства на иные органы государственной власти федерального и регионального уровней, поскольку предполагает возможность дополнительного политического воздействия на указанных должностных лиц.

Таким образом, во избежание нарушения норм действующего законодательства назначение спецпредставителей должно происходить с обязательным освобождением назначаемых лиц от занимаемых должностей

В настоящее время необходимо устранить имеющуюся непоследовательность в перечне форм парламентского контроля, предусмотренном ст. 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле».

Необходимо внести нижеследующие изменения:

• Закрепленные в ст. 5 закона о парламентском контроле контрольные полномочия Федерального Собрания РФ носят в основном организационно-правовой характер: запросы, слушания, взаимодействия. Политические контрольные полномочия в этом законе предусмотрены лишь отчасти (например, «решение вопроса о доверии Правительству РФ»). Остальные политические методы контроля предусмотрены в Конституции, без упоминания в законе. Поэтому статья ст. 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» должна содержать либо исчерпывающий перечень как организационно-правовых, так и политических контрольных полномочий, либо содержать только организационно-правовые формы без упоминаний о контроле Государственной Думы при решении вопроса о доверии Правительству РФ, кадровых полномочий в отношении ЦБ РФ.
• На сегодняшний день Федеральное Собрание РФ осуществляет взаимодействие только с Уполномоченным по правам человека в РФ. В этой связи п. 5 ст. 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» необходимо дополнить такими формами контроля организационного характера как «осуществление взаимодействие Государственной Думы с Уполномоченным по правам ребенка и Уполномоченным по правам предпринимателей».
• Кроме того, статья 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» должна быть дополнена такой самостоятельной формой парламентского контроля как «ратификация международных договоров, заключаемых органами исполнительной власти».

Возможные пути совершенствования судебного государственного контроля предполагают необходимость создания в России полноценного административного судопроизводства. Должен быть принят кодифицированный процессуальный закон, включающий не только рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, а также дел по оспариванию актов, решений и действий государственных органов (т.е. государственный судебный контроль), но и производство по делам об административных правонарушениях. Их объединение в едином процессуальном акте возможно в связи с неравенством спорящих сторон, а это свою очередь требует иной процессуальной методологии. Рассмотрение указанных категорий дел должны осуществлять самостоятельные административные суды.

В последнее время некоторые решения Правительства РФ в части создания дополнительных контрольных органов носят непоследовательный характер. Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2014 г. № 927 учреждена должность главного государственного жилищного инспектора РФ^[27]. К его полномочиям относится осуществление координация деятельности органов государственного жилищного надзора, осуществление контроля за ними и составление протоколов об административных правонарушениях в отношении должностных лиц органов жилищного надзора. Из указанных задач, стоящих перед такими должностными лицами явствует, что они в данный момент призваны обеспечивать качество осуществления государственной власти, поэтому, сегодня их следует отнести к рассматриваемой нами организационно- правовой форме внутреннего контроля органов исполнительной власти. Но создаваемый институт нарушает функциональный принцип построения органов исполнительной власти, при котором министерства, службы и агентства строго выполняют лишь свои задачи, а создание иных видов органов исполнительной власти не предусматривается без внесения изменений в указ Президента РФ.

Сам факт ведения подобного рода института подтверждает наше мнение о том, что в сфере осуществления надзора за законностью хозяйственной деятельности (в данном случае в жилищной сфере) недостаточно механизмов для наведения правопорядка. Поэтому сложившаяся противоречивая проблема может быть решена путем создания главных государственных инспекторов в межотраслевых сферах общественной жизни, т.е. персонифицированных надзорных инстанций согласно нашей концепции. Только вот статус и задачи главных государственных инспекторов подлежит корректировке в отличие от тех, которые указаны, например, в постановлении Правительства РФ об учреждении должности главного государственного жилищного инспектора.