Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления.pdf

Именно поэтому для формирования эффективной системы государственной контрольной деятельности необходимо выработать единый подход, который бы связал все проявления контрольной деятельности в государстве в четкую структурированную систему, на основе понятных и прозрачных принципов.

Создание единой системы контрольной деятельности позволит объединить схожие формы контроля в отдельные ветви, что может стать базисом для дальнейшей разработки унифицированных методов и приемов контроля в рамках соответствующей ветви. Кроме того, это позволит исключить дублирование контрольных функции, устранить излишки контроля государственном аппарате. Только такой системный подход к решению вопроса об эффективности контрольно-надзорной деятельности может способствовать достижению поставленной цели.

Общественный контроль, также как и контроль государственный «это способ саморегуляции общественной жизнедеятельности, который посредством принятых в обществе социальных ценностей и норм обеспечивает упорядоченное функционирование ее компонентов»^[6]. Поскольку государство в самом общем виде представляет собой способ самоорганизации общества, то и разновидности контроля, осуществляемого данными социальными субстанциями, с одной стороны производны, а с другой противопоставлены друг другу. Сложное и противоречивое соотношение данных явлений объяснятся тем, что они «обладают целым рядом сходных и отличительных черт: единством целей и коренных задач, совпадением принципов и вместе с тем различаются по способу возникновения, порядку создания, по правовому положению, характеру полномочий»^[7].

В статье 2006 года доктор юридических наук Беляев В.П. также указывает: «Взаимообусловленность, взаимодополняемость, в ряде случаев общность целей – вот далеко не полный перечень характеристик и свойств, которые позволяют с уверенностью говорить о необходимости «мирного сосуществования» основных видов социального контроля – государственного и общественного»^[8]. В современной общественно-государственной действительности наблюдается тенденция к более тесному взаимодействию форм общественного и государственного контроля. Информация о деятельности государственных органов все больше становиться предметом общественного обсуждения. Этому способствует ряд объективных и субъективных причин. Во-первых, расширение общественного участия в государственном управлении все чаще закрепляется по воле правотворческих субъектов в нововведениях законодательства. К способам обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов среди прочих, например, относятся: обнародование (опубликование) государственными органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение государственными органами информации о своей деятельности в сети «Интернет»; присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов^[9].

Таким образом, общественный контроль за органами государственной власти и состоянием социального правопорядка приобретает теперь не только функцию диалога между обществом и государством, но и реальные механизмы общественного правового воздействия на указанные объекты. В общем виде это развивающееся явление можно назвать «информационной демократией», «электронной демократией»^[10], «информационным общественно-государственным контролем».

Конституция РФ гарантирует право граждан на непосредственное участие в управлении делами государства. Таким образом, при осуществлении такого управления, граждане и их объединения должны иметь контрольные функции. Гражданское общество, опять же согласно конституции, не только носитель суверенитета, но и источник государственной власти. Отсюда государственный контроль производен от общественного. В свою очередь, общественный контроль это источник государственной контрольной власти. Законность. Это фундаментальный правовой принцип универсального характера, означающий требование неукоснительного соблюдения и исполнения закона. Закон в самом общем его виде является общеобязательным нормативно-правовым актом, определяющим пределы правомерной деятельности всех субъектов права. Государственная контрольная деятельность должна осуществляться в полном соответствии с предписаниями нормативно-правовых актов и во имя их исполнения. Приоритет соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Согласно ст.ст. 2, 8 Конституции РФ^[11]человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности. Именно из этих первоочередных предпосылок должна быть выстроена деятельность субъектов государственного контроля при проведении контрольных мероприятий. Гласность. Государственная контрольная деятельность всех уровней и ее результаты должна проводиться в условиях максимальной публичной доступности и открытости, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законом.

К способам обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов среди прочих, например, относятся: деятельность Общественной палаты РФ и общественных советов при федеральных органах исполнительной власти; участие граждан в общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов и решений; оценка гражданами эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти (и их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг; обнародование (опубликование) государственными органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение государственными органами информации о своей деятельности в сети «Интернет». Технологический прогресс, развитие информационно-коммуникационных систем порождают новые формы общения и объективные способы передачи неискаженной информации.

В современных условиях при сложности социальных процессов и появлении новых экономическо-политических вызовов приоритетным направлением для органов государственной контрольной деятельности должна стать модель принятия решений и реализация контрольных функций, основанные на более активном и непосредственном участии граждан с использованием современных механизмов взаимоконтроля^[12].

Так, Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 утверждены правила рассмотрения общественных инициатив, под которыми понимаются предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально- экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет- ресурса. Размещенная на интернет-ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования с использованием интернет-ресурса. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила не менее 100 тыс. голосов граждан - в поддержку инициативы федерального уровня. Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (в данном случае федерального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы. Однако действующие механизмы не обеспечивают в полной мере системного подхода к повышению открытости государственного контроля, поскольку большая часть норм посвящена лишь вопросам доступа к информации о деятельности государственных органов, а правовые понятия зачастую используются фрагментарно, либо противоречат друг другу.

Ответственность. Принцип, означающий неотвратимое применение в полном соответствии с законом мер воздействия к правонарушителям разного статуса:

а) ответственность объектов контроля (контролируемых лиц);

б) ответственность субъектов контроля, т.е. государственных органов и их должностных лиц за их нарушения законодательства при реализации контрольных мероприятий (ч. 7 ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[13]); в) ответственность иных лиц, прежде всего, лиц, принимающих соответствующие управленческие решения.

Таким образом, сущностью государственного контроля является установление соответствия деятельности подконтрольных объектов требованиям законодательства (режиму законности), осуществляемое органами государственной власти от имени государства.

2. Формы организацииконтроля за деятельностью органовмуниципального управления в России

2.1 Краткая характеристика и функции контролирующих организаций на государственном уровне

Президентский контроль. Президент РФ глава государства. «Конституционное провозглашение разделения властей как принципа построения российской государственности объективно предполагает наличие такого органа, который гарантировал бы от разрыва и противостояния властей»^[14] . «Президент РФ рассматривается как персонификация российской государственности. Согласно Конституции Президент РФ является первым органом государственной власти. Именно с него в ст. 11 Основного Закона начинается перечисление федеральных органов государственной власти, чем в дальнейшем определяется очередность конституционного описания их статуса в гл. 4 - 7»^[15].

Совершенно не случайно практически все специалисты науки конституционного права подчеркивают особую роль и важность института президента в системе органов государственной власти. Это обусловлено политическими событиями 90-х годов, а впоследствии закреплением основным законом страны президентской (или полупрезидентской) республики как формы правления в России. Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти»^[16].

Роль Президента РФ как органа государственного контроля проявляется, прежде всего, в его полномочиях и отношениях с ветвями власти, ни к одной из которых действующая конституция Президента не относит. Не будем вступать в полемику относительно места Президента РФ в системе разделения властей, отметим лишь, что глава государства имеет достаточный набор правовых возможностей воздействия как на органы исполнительной власти, так и законодательной и судебной ветвей. Контрольная деятельность Президента сводится к обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три организационно и функционально самостоятельные ветви.

Таким образом, контроль Президента в общем виде также следует отнести к внешнему (надведомственному). Субъектами президентского контроля являются: - глава государства, осуществляющий непосредственную (личную) форму контроля, и - специально созданные президентом органы, осуществляющие опосредованный президентский контроль: Администрация Президента РФ, Контрольное управление Президента РФ, Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. В некоторых случаях к ним относят Общественную палату и Совет Безопасности. Автором не разделяется позиция об отнесении Общественной палаты к президентскому контролю, т.к. Общественная палата, созданная в 2005 году как институт гражданского общественного контроля вообще не относится к форме государственного контроля.

Непосредственная форма (методы) президентского контроля в сфере законодательной власти проявляется в таких полномочиях президента как: назначение выборов Государственной Думы в связи с истечением срока ее полномочий или в связи с ее роспуском; возможность роспуска Думы, обусловленное исчерпывающим перечнем оснований: трехкратное отклонение Думой кандидатур Председателя Правительства, предложенных Президентом (ч. 4 ст.111 Конституции РФ), выражение Думой в течение трех месяцев недоверия Правительству (ч. 3 ст.117 Конституции РФ), отказ Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст.117 Конституции РФ); кроме того, Президент обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы, пользуется правом отлагательного вето в отношении федеральных законов, издает нормативные правовые акты и обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране. Непосредственный президентский контроль в сфере деятельности судебной власти реализуется путем представления Президентом Совету Федерации кандидатур для назначения на должности судей Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов.