Файл: Оперативно розыскная деятельность: гласно и негласно.pdf

ГЛАВА 3. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОРД

Как известно, Российская Федерация в соответствии с Конституцией есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Для нас, в контексте рассматриваемого вопроса, в большей мере представляет интерес само понятие «правовое государство». Автор под ним понимает деятельность государства, подчиненную нормам права, а также фундаментальным правовым принципам, направленным на защиту прав и свобод человека.

В успешном решении указанной задачи значительное место отводится прокурорскому надзору, рассматриваемому нами как государственно-правовая форма деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности. В настоящее время в пяти отраслях осуществляется прокурорский надзор, в том числе за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Заметим, в рамках конкретной отрасли прокурорского надзора выделяются еще подотрасли. Но это не характерно рассматриваемому нами виду надзора. Прежде чем приступить к освещению основного вопроса о понятии и сущности прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, затронем вкратце генезис данного вида надзора. До середины 80-х гг. оперативно-розыскная деятельность регулировалась закрытыми ведомственными актами МВД, КГБ и других органов и находилась вне правового поля. Единственное упоминание о праве органов дознания осуществлять оперативно-розыскные мероприятия было в Основах уголовного судопроизводства СССР, союзных республик, а также в статье 19 УПК РСФСР. При этом ни само понятие «оперативно-розыскные мероприятия», ни основания и условия их применения не раскрывались. Исследуя данный исторический период развития оперативно-розыскной деятельности, профессор А. Ф. Козусев, в частности, отмечал, что поскольку эта деятельность регламентировалась подзаконными актами закрытого характера, то только «прокурор не ниже областного уровня мог вмешаться в эту сферу, при определенных обстоятельствах».^[19]

Более того, по свидетельству В. И. Баскова, в 1960– 1970 гг. Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов руководящего характера, которыми строго предписал прокурорам и следователям не вмешиваться в оперативно-розыскную деятельность (далее – ОРД) органов внутренних дел (далее – ОВД), тех же прокуроров и следователей, которые это предписание нарушали, он строго наказывал. Первым в современной российской истории нормативно-правовым актом высшей юридической силы, открыто регулировавшим тайную работу правоохранительных органов и спецслужб России, был Закон РФ № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» от 13 марта 1992 г. Систематизированный и комплексный характер данного закона позволял рассматривать его в качестве основополагающего отраслевого нормативного правового акта, который, в частности, предусмотрел систему органов контроля и надзора за ОРД.

Данный закон впервые, в общем виде, обозначил полномочия прокуроров при осуществлении надзора за законностью оперативно-розыскных мероприятий (далее – ОРМ). Однако предел прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью им установлен не был, и этот вопрос носил острый дискуссионный характер. В данной проблеме существовали три основные точки зрения: полностью отрицавшая прокурорский надзор; позволявшая регулировать ОРД (вмешиваться в тактику проведения ОРМ); промежуточная, устанавливающая пределы прокурорского надзора. Российский законодатель выбрал третий вариант, закрепив пределы прокурорского надзора за ОРД. Ввиду конспиративности ОРД прокурорский надзор на сегодняшний день является наиболее эффективным средством установления законности в процессе осуществления ее задач. Анализ и изучение юридической литературы показывает, что среди ученых в теории прокурорского надзора и ОРД по вопросу о понятии и сущности прокурорского надзора за ОРД нет единства во мнении. Хотелось бы особо подчеркнуть, что данный вопрос носит теоретико-методологический характер, он весьма принципиальный. По нашему мнению, существующие в настоящее время различные взгляды и подходы вполне закономерны, так как вышеназванные теории не стоят на месте, они развиваются, осмысливая происходящие социально-экономические и иные преобразования в обществе. Вопросы, связанные с организацией прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, находятся в центре внимании научных работников и практиков. Особая заслуга в этом принадлежит таким ученым, как О. Д. Жук, О. С. Капинус, А. Ф. Козусев, С. Г. Кехлеров, Н. Н. Карпов, А. Ф. Смирнов, А. Я. Сухарев, Ю. Г. Торбин. Труды указанных ученых внесли значительный вклад в теорию управления в органах прокуратуры, а также в развитие правовой основы деятельности прокуратуры. Необходимо отметить, что проводимые в стране реформы сопровождаются постоянным совершенствованием законодательства, системы и структуры прокуратуры РФ, а это требует теоретического осмысления с учетом планируемых перемен.

В этом плане автор предпринял попытку в рамках своей работы определить понятие и сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Рассмотрим более подробно существующие в теории точки зрения ученых по определению понятия «прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД».

Итак, «надзор прокуратуры – это регламентированная прокурорским правом деятельность прокуратуры по проверке исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов государственными и негосударственными органами».^[20]

Как нам представляется, заслуживает внимания не столь само определение, а положения, вытекающие из него, а именно: «1) надзор прокуратуры как вид государственной деятельности; 2) осуществление надзора прокуратуры специально уполномоченным органом государства (прокуратурой); 3) исключительность надзора прокуратуры, означающая невозможность его осуществления иными государственными и негосударственными органами; 4) осуществление полномочий путем проверки исполнения законов».

Названные положения, на наш взгляд, в большей мере характеризуют прокурорский надзор, выступая как признак. Однако они никак не вытекают из приведенного выше понятия «надзор прокуратуры». Говоря о прокурорском надзоре, нельзя не отметить одно немаловажное обстоятельство: проверочную деятельность по исполнению законов наряду с прокуратурой могут осуществлять и другие государственные органы^[21] в виде контроля, также выступающего в качестве формы проверочной деятельности по исполнению законов.

Считаем целесообразным в рамках настоящей статьи кратко затронуть и такой вопрос: как на сегодня воспринимаются специалистами теории ОРД и практическими работниками предмет и предел прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД? Ознакомление с научными и учебными изданиями показало наличие споров (дискуссий) вокруг этого вопроса, разногласий между отдельными исследователями теорий ОРД и прокурорского надзора.

Для убедительности приведем учебник «Основы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел», прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью в котором раскрывается путем формулирования вопросов и ответов. Для читателя предлагаются они, в частности, в следующем изложении:

1) проверка обоснованности решений оперативных сотрудников, соблюдения ими принципа законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;

2) проверка прокурором соблюдения установленного законом перечня проводимых сотрудниками оперативных подразделений оперативно-розыскных мероприятий;

3) определение прокурором объема проведения оперативно-розыскных мероприятий, недостаточного для решения задач оперативно-розыскной деятельности;

4) требования прокурора о встрече с конфидентами или предоставление информации о них;

5) требования прокурора о предоставлении конкретных дел оперативного учета в полном объеме;

6) требование прокурора о возобновлении прекращенного дела оперативного учета в связи с тем, что задачи оперативно-розыскной деятельности не выполнены;

7) наступление ответственности за отказ предоставить дело оперативного учета прокурору;

8) нарушение порядка предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности.^[22]

Думается, что тем самым авторы учебника, прежде всего рассчитанного на курсантов и слушателей образовательных организаций высшего образования системы МВД России, к раскрытию содержания вопроса о прокурорском надзоре за ОРД подошли не совсем продуманно. На наш взгляд, в рассматриваемом контексте представляет интерес точка зрения депутата Государственной Думы Российской Федерации А. А. Агеева, предложившего 6 июля 2015 г. проект федерального закона «Оперативно-розыскной кодекс Российской Федерации». В частности, ч. 2 ст. 79 (Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью) автор предлагает изложить в следующей редакции: «Вопросы организации, тактики, методов и средств ОРД, а также исполнение ведомственных нормативных правовых актов в предмет прокурорского надзора не входит». Для справедливости напомним, что такой подход в действительности существовал на основании указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 215/69, МВД России № 1/7818 от 29 сентября 2008 г. «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"». В этом документе содержалось положение о том, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят. Как нам представляется, данное положение противоречит ст. 21 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – ФЗ «Об ОРД»), не устанавливающей таких пределов. По-нашему мнению, если попытаться реализовать указанное нами положение, то оно приводит к существенному ограничению предмета прокурорского надзора в данной сфере и неоправданному ослаблению роли и значения органов прокуратуры в целом, что негативно отражается на состоянии законности в сфере ОРД.

Считаем, что исключение из целей прокурорского надзора обязанности способствовать выполнению задач ОРД создало бы основное противоречие между практикой осуществления надзора, ориентированной на внутриведомственную регламентацию, и его предназначением, определенным историческим и теоретико-правовым развитием, отраженным в федеральных законах. Названное противоречие (если оно реально имело место) следует рассматривать как наиболее значимую проблему осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД, поскольку изменение цели прокурорской деятельности влечет изменение всей системы надзора, включая его организацию, средства и методы. Завершая первую часть вопроса заявленной нами темы, читателям хотим предложить авторский вариант понятия «прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД».

Под прокурорским надзором нами понимается государственно-правовая форма деятельности органов прокуратуры по обеспечению точного и единообразного соблюдения законов всеми названными органами и их должностными лицами посредством проверки присущим прокурорам правовыми средствами надзора. Приступая к изложению второй части вопроса, отметим, что сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, нами раскрывается через призму рассмотрения его наиболее значимых признаков. Общим для всех отраслей прокурорского надзора, в том числе и нами анализируемой, является то, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), так как она «единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».^[23]

Помимо этого, прокурорскому надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, присуще следующие специфические признаки. Укажем их. Прокурорский надзор – вид государственной деятельности, осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных прокуроров. Указанный признак наиболее часто употребляется в такой редакции в научной литературе. Мы, со своей стороны, считаем наиболее приемлемым, если назовем государственно-правовой формой деятельность органов прокуратуры, поскольку анализируемый вид прокурорского надзора существенным образом отличается от иных его видов. Сама оперативно-розыскная деятельность самым непосредственным образом оказывает влияние на содержание прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Если другим видам надзора присущи гласные формы и методы проверок, то прокурорский надзор за ОРД предполагает при этом строгое соблюдение таких принципов, как конспирация и сочетание гласных и негласных методов и средств, а потому его осуществляют лишь уполномоченные на то прокуроры (ч. 1 ст. 21 ФЗ «Об ОРД»).