Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (Особенности развития государственной службы в РФ).pdf

В-третьих, в 2001-2007 году понятие государственной службы легализовано в новом законодательном акте – Федеральном законе «О системе государственной службе», принимается Федеральная программа «Реформирование государственной службы в Российской Федерации», осуществлявшаяся до 2007 года и продемонстрировавшая практические сложности реформирования государственного управления в целом и государственной службы в частности^[14].

Закрепленное в базовом законе определение государственной службы позволяет нам отметить, что она призвана обеспечивать реализацию полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также органов государственной власти и должностных лиц на федеральном и на региональном уровнях. Данное определение позволило окончательно отделить государственных служащих от лиц, замещающих государственные должности. Вместе с этим, государственная служба окончательно обособилась от трудового права, нормы которого применяются к служебным отношениям преимущественно в субсидиарном порядке (например, в отношении государственной гражданской службы), либо с учетом положений, установленных специальным законом (например, в отношении службы в Следственном комитете).

В-четвертых, на период 2009-2013 гг. принята новая Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013)». В результате данной Программы был законодательно установлен статус государственных гражданских служащих, принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы, касающиеся аттестации госслужащих, порядка сдачи квалификационного экзамена и другие вопросы.

По нашему мнению, ключевыми предпосылками формирования современной системы государственной службы стали административная реформа и принятие базового законодательного акта – Федерального закона «О системе государственной службы». На сегодняшний день особый интерес вызывают вопросы построения и функционирования системы государственной службы, которая с недавнего времени исключила из своего содержания правоохранительную службу, заменив ее отдельными разновидностями государственной службы в правоохранительных органах – в органах и организациях прокуратуры, служба в органах внутренних дел, следственном комитете.

Появляются другие виды государственной службы. Отсюда возникает ряд вопросов, проблем теоретического и практического характера, связанные с единством всей системы государственной службы. Анализируя институционализацию современной системы государственной службы нельзя не отметить значение реформы противодействия коррупции. Требования, запреты и ограничения, установленные в антикоррупционном законодательстве, по общему правилу распространяются на всех государственных служащих.

Ограничения, запреты, требования к поведению служащих получили детализацию в законодательстве о государственной гражданской службе и в дальнейшем стали универсальными для других видов службы. В этом контексте также необходимо отметить регулирование конфликта интересов, имеющее место на уровне законодательства о противодействии коррупции и законодательства о гражданской службе, которое применяется в отношении иных служащих в той мере, в какой это прямо предусмотрено специальным законом о виде государственной службы.

Универсальными являются правила о запретах, связанных с гражданской службой (ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе»), требованиях к служебному поведению гражданского служащего (ст. 18), о порядке представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 20). Данные правила в силу отсылок в специальных законах о видах службы распространяются на сотрудников органов внутренних дел, судебных приставов, сотрудников таможенных органов и федеральной противопожарной службы.

Под современной системой государственной службы мы понимаем совокупность разновидностей государственной службы, установленных базовым законодательным актом. Первоначально ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы» предусматривала в своей системе государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную.

Подобное отлагательное условие было заложено и применительно к военной службе, но синхронизация законодательства о военной службе и законодательства о системе государственной службы не заставила себя долго ждать. Развитие правоохранительной службы, точнее его отсутствие, со временем стало образовывать некоторый диссонанс. С одной стороны, законодатель установил закрытый перечень разновидностей государственной службы. С другой стороны, в иных федеральных законах стали устанавливаться такие разновидности государственной службы, которые базовым законом предусмотрены не были.

Хронологически после принятия Федерального закона «О системе государственной службы» в качестве самостоятельных видов государственной службы институционализировались:

- служба в органах внутренних дел с принятием Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[15];

- служба в следственном комитете с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»^[16]. До принятия Федерального закона «О системе государственной службы» уже действовали положения специальных нормативных актов, как например, о службе в прокуратуре, положения о которой установлены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»^[17].

Ранее правовое положение и условия службы прокурорских работников определись законом о прокуратуре в соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». На настоящий момент закон о прокуратуре определяет службу в органах и организациях прокуратуры как федеральную государственную службу. Также до принятия базового закона о системе государственной службы уже действовал Федеральный закон «О службе в таможенных органах»^[18].

С 2016 года законодатель исключил из системы государственной службы правоохранительную, но добавил формулировку «государственная служба иных видов». Отсюда мы сразу можем отметить открытый характер системы государственной службы, что выражено в установленной законодателем бланкетной норме к специальному закону об ином виде государственной службы. То есть государственная служба, например, в органах и организациях прокуратуры, входя в систему государственной службы, тем самым находится под воздействием норм законодательства о системе государственной службы как общих норм, так и под воздействием законодательства о прокуратуре, которые, соответственно, носят специальный характер.

Подобная модель выстроена сегодня по отношению ко всем разновидностям государственной службы, закрепленным в федеральном законодательстве. Вместе с этим, к настоящему времени особенности поступления, прохождения и прекращения государственной службы сложились в отдельных органах государственной власти. Самостоятельное регулирование также получили служба в таможенных органах^[19], служба судебных приставов^[20] и федеральная государственная противопожарная служба^[21].

Если служба в таможенных органах и служба судебных приставов институционализированы в российском законодательстве с 1997 года и к настоящему времени адаптированы к базовому закону и модельным положениям государственной гражданской службы, то федеральная государственная противопожарная служба обрела собственный статус в 2016 году.

Попытку определить иные виды государственной службы и особенности правоприменительной практики по нормам их регулирующих предпринял Верховный суд Российской Федерации в Обзоре практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с прохождением службы сотрудниками органов внутренних дел, сотрудниками органов уголовно-исполнительной системы, сотрудниками Следственного комитета Российской Федерации, сотрудниками иных органов, в которых предусмотрена федеральная государственная служба^[22].

По сути, Верховный суд Российской Федерации констатирует наличие в системе государственной службы, кроме государственной гражданской и военной, службу в органах внутренних дел, службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, службу в федеральной противопожарной службе, службу в Следственном комитете Российской Федерации, службу в таможенных органах. Но проигнорированы служба в органах и организациях прокуратуры, а также служба судебных приставов. Хотя, это может быть связано с отсутствием обобщения вопросов правоприменения данных видов государственной служебной деятельности. Здесь же отметим, что законодатель не признает самостоятельным видом государственной службы службу в органах и учреждениях исполнения наказания.

Закон определяет: «К работникам уголовно-исполнительной системы относятся лица, имеющие специальные звания сотрудников уголовно-исполнительной системы (далее – сотрудники уголовно-исполнительной системы), федеральные государственные гражданские служащие, замещающие должности федеральной государственной гражданской службы в уголовно-исполнительной системе, рабочие и служащие учреждений, исполняющих наказания, объединений учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, федеральных государственных унитарных предприятий уголовно-исполнительной системы, федерального органа уголовно-исполнительной системы и его территориальных органов, а также следственных изоляторов, предприятий, научно-исследовательских, проектных, медицинских, образовательных и иных организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему»^[23].

Состояние законодательного регулирования и практики правоприменения норм о службе в органах уголовно-исполнительной системы свидетельствует о необходимости приведения этого регулирования в соответствии с базовым законом о системе государственной службы и обособления этой службы как самостоятельной с учетом модельных правил, закрепленных в законодательстве о государственной гражданской службе^[24].

На наш взгляд, обозначенная тенденция свойственна для других разновидностей государственной службы, отражая интеграцию государственной службы в систему государственного управления за счет сочетания разновидностей государственной службы в отдельно взятых органах государственной власти и общих начал поступления, прохождения и прекращения государственной службы.

2.2. Проблемы развития государственной службы в РФ

Решающим фактором в процессе динамичного развития Российской Федерации выступает государственная служба и ее способность эффективно обеспечивать деятельность государственных органов. Государственные служащие составляют аппарат государственной власти, а государственная служба как социальный институт оказывает серьезное влияние на развитие общественных структур, формирование норм, правил и системы социальных ценностей. Вместе с тем развитие государственной службы в России требует решения ряда проблем.

На наш взгляд, основной проблемой совершенствования государственной службы в России является повышение доверия граждан к аппарату государственной власти и его деятельности. Это обусловлено тем, что институт общественного мнения является одним из самых важных факторов демократии и реализации волеизъявления граждан, так как он является связующим элементом между властью и народом, гражданским обществом и государством. Повышение уровня доверия граждан к государственным служащим, по нашему мнению, обуславливается такими факторами как:

- усиление противодействия коррупции в сфере государственной службы;

- повышение компетентности государственных служащих;

- строгое соблюдение ими ограничений, установленных законом;

- нравственное воспитание государственных служащих;

- повышение корректности государственных служащих во взаимоотношениях с гражданами;

- повышение мотивации государственных служащих к повышению качества своей деятельности.

В течение 2016–2017 годов было сформировано единое информационное пространство государственной гражданской службы, что предполагает активный обмен информацией между государственными органами и населением.

В начале 2017 года приступили к практическому внедрению стандартов нормирования численности структурных и функциональных подразделений государственных органов, а также их кадровых служб и подразделений, ответственных за противодействие коррупции. Важное значение в настоящее время придается и повышению уровня информированности населения о результатах деятельности государственных служащих. В последнее время в данной сфере был осуществлен ряд серьезных мер, касающихся, прежде всего, освещения деятельности государственных органов через средства массовой информации, путем использования интернет сайтов и социальных сетей^[25].