Файл: Опыт реформирования естественных монополий в разных странах (Опыт реформирования естественных монополий электроэнергетики и газовой промышленности за рубежом).pdf

Уровень разграничения транспортной и торговой сферы в Европе также значительно отличают­ся. Директива при этом налагает определенные минимальные требования, в виде раз­граничения отчетности по выполнению торговых и транспортных операций. Основная часть европейских стран (за исключением Да­нии, Ис­пании, Италии, Великобритании, Голландии и Ирландии) предполагает ограничиться вы­полнением этих условий. При этом вопрос о разграничении функций торговой и транспортной компании име­ет важное значение для создания стимулов выполнения требований о предоставлении доступа третьей сторо­не на равных условиях.

В странах Латинской Америки наиболее решительно преобразован газовый сектор в Аргентине, где одно­временно производилось дерегулирование цен на газ, вертикальное разделение и приватизация газовых предприятий. По ряду оценок, одновременное изме­нение и организацион­ной структуры, и собственника фирмы позволили произвести вертикальную дезинтеграцию менее болезненно, чем в Великобрита­нии, поскольку в ходе реформы проис­ходило активное перераспределение и реальных, и формальных полномочий, создание новых «групп воздействия» в газовой от­расли, различие интересов которых в результате и обеспечило фактическое вертикальное разделение. В Мекси­ке, наоборот, сохраняется регулиро­вание цен на газ, вертикальная структура компании, однако на строительство новых линий выдаются лицензии для формирования конкуренции среди магист­ральных газопроводов.

2.2 Реформирование железнодорожного транспорта за рубежом

В течение довольно продолжительного периода времени наиболее эффективным методом управления предприятиями железнодорожного транспорта счи­талось прямое государственное управление. Одна­ко, начиная с конца 80-х годов 20 века, традицион­ные способы и подходы к управлению и развитию железными дорогами изменились. Именно в этот промежуток времени идея передачи в частные руки государственных моно­польных предприятий становится очень востре­бованной. К основным причинам изменения подходов к управлению железными дорогами и необходимости реформирования на тот период, можно отнести неэффективную деятельность государственных предприятий в сфере железнодо­рожного транспорта в большинстве европей­ских стран. Низкая эффективность работы железнодорожных монополий проявлялась в том, что их финансовое состояние постепенно ухудшалось, несмотря на то, что государство выделяло значительные средства из бюджета.

Однако, даже при наличии примеров неэффектив­ной деятельности государственных желез­нодорожных монополий, представляется весьма затруднительным дать четкий ответ - в какой форме следует преобразовывать деятельность в железнодорожной сфере: в виде мо­нополии, находящейся в государственной собст­венности или же в форме частных конкурирующих железнодорожных компаний. При этом, можно отметить, что как в случае государственной моно­полии, так и у частных компаний имеются свои позитивные и негативные аспекты. Например, если в качестве главного критерия эффективности рассматривать результаты финан­сово-хозяйственной деятельности, можно отметить, что прибыль государственных железных дорог обычно существенно ниже, чем у частных фирм.

С другой сторо­ны, именно государственные железнодорожные монополии владеют достаточными ма­териальными и финансовыми ресурсами, необходимыми для развития транспортной инфраструктуры, внедрения инноваций, без которых стабильное развитие отрасли вряд ли возможно. Например, только государственные железнодо­рожные предприятия с помощью имеющейся на­учно-исследовательской базы проектируют и вво­дят в эксплуатацию новые современные типы поездов и вагонов, осуществляют эксплуатацию специализированных линий.

Далее, не следует забывать о том, что государственные железнодорожные монополии берут на себя затраты, связанные с реализацией менее выгодных, а часто и нерента­бельных пассажирских перевозок. Именно при низкой рентабельности этих перевозок частные железнодорожные ком­пании стремятся избежать участия в этих секторах и стараются занять те сегменты рынка, которые в дальнейшем будут приносить им высокие доходы.

Рассмотрим те­перь, какие основные модели применялись для реформирования государственных железнодорож­ных монополий в разных странах.

Фактически первая полноценная реформа желез­ных дорог была проведена в Швеции в конце 1980-х гг. Реформа была начата с того, что железнодорож­ная монополия («Государственные железные доро­ги Швеции») была разделена на два сектора: ин­фраструктурный и эксплуатационный. Для этого были созданы две компании, одна из которых за­нималась решением вопросов развития и поддер­жания железнодорожной инфраструктуры (Banverket), а другая - осуществляла грузовые и пассажирские перевозки (Statens Jarnvagars). В рамках такой системы инфраструктурная компания отвечала за управление всем комплексом желез­нодорожных коммуникаций и про­изводств, занималась вопросами реконструкции и модернизации железнодорожной сети, а также предоставляла инфраструктуру и коммуникации в пользование эксплуатационным компаниям за фиксированную плату. Полученные средства ис­пользовались, главным образом, на покрытие об­щественно значимых затрат (например, на обеспе­чение безопасности движения, инвестиции в основ­ной капитал, защиту окружающей среды). При этом, поскольку получение прибыли не было основной целью деятельности инфраструктурной компании, то совокупные расходы по содержанию сетей не полностью покрывались за счет ее собственных доходов. Оставшаяся часть инфраструктурных расходов (около 26 %) покрывалась за счет субсидий от государ­ства. Эксплуатационная компания функционировала как коммерческое предпри­ятие, основной целью которой было получения прибыли от своей дея­тельности. По социально значимым, но низкорентабельным перевозкам часть расходов компенсировались за счет средств государственного бюджета. Реформирование железных дорог продолжилось в 2001 г., когда на базе эксплуатационной компании были созданы отдельные фирмы, специализирующиеся на различных видах деятельности (грузовые перевозки, пас­сажирские перевозки, управление железнодорожной недвижимостью, техническое обслуживание.[7]

Процесс реформирования железных дорог Гер­мании начался в 1994 г., когда было создано ак­ционерное общество «Железные дороги Герма­нии» (Deutsche Bundesbahn AG). Далее, в рамках данного предприятия были выделены инфраструк­турный и эксплуатационный сектора. На втором этапе (с 1998 г.) был проведен процесс выделения самостоятельно действующих хозяйствующих субъектов, причем разделение на отдельные ком­пании проводилось по признаку специализации. Так, в рамках железнодорожного холдинга был создан ряд акционерных компаний : DB Regio (ре­гиональные перевозки), DB Cargo (грузовые пере­возки), DB Netz (управление инфраструктурой) и др. При этом созданные акционерные компании, получили возможность самостоятельно оказывать транспортные услуги. В результате реформ железных дорог Германии удалось достичь не только суще­ственного изменения экономических показателей (увеличения объемов пассажироперевозок и сни­жения совокупных затрат), помимо этого удалось решить проблему технического перевооружения, а также погашения обязательств перед кредиторами. Следует, однако, отметить некоторые трудности, возникшие в ходе выполнения реформы. Так, су­щественным негативным последствием явилось то, что частные транспортные компании, вышедшие на рынок, в основном заинтересованы только в оказа­нии рентабельных услуг. В то же вре­мя в секторе грузовых перевозок успешная реали­зация реформы возможна только при условии при­влечения сторонних железнодорожных операторов (особенно эта проблема актуальна в угледобы­вающих районах Германии). Вдобавок к этому, же­лезнодорожный транспорт еще не в полной мере привлекается к участию в смешанных типах пере­возок, что ослабляет позиции железных дорог по сравнению с другими участниками транспортного рынка. В целом, несмотря на некоторые недора­ботки, реформу железных дорог в Германии мож­но считать весьма успешной.

При обзоре существующих методов и моделей реформирования железнодорожного транспорта, нужно четко осознавать, что не всегда подобные процессы приводят к положительным результатам. В качестве основных целей проведения ре­формы железнодорожного транспорта в Велико­британии можно рассматривать снижение издер­жек и улучшения качества услуг. Кроме этого, до начала реформы железные дороги показывали весьма негативные результаты деятельности. Так, за 40 лет в общем объеме грузовых перевозок до­ля железных дорог снизилась с 40% до 7%, а в пассажирских - с 17% до 5% . Снижение объемов перевозок одновременно с увеличивающимися затратами сделало государственное предприятие «Британские железные дороги» (British Railroads) убыточным. Вследствие этого в 1993г. был принят закон «О железнодорожном транспорте», который лег в основу программы приватизации железных дорог Великобритании. Началом реорганизации железных дорог можно считать разделение госу­дарственного предприятия «Британские железные дороги» (British Railroads) на сектора инфраструк­туры и эксплуатации. Инфраструктурный сектор был передан в управление компании Railtrack, ко­торая начала функционировать как коммерческое предприятие. Кроме того, государство дополни­тельно оказывало финансовую помощь инфра­структурному комплексу путем целевых выплат на строительство и реконструкцию железнодорожных коммуникаций. Все остальные расходы компания Railtrack должна была финансировать за счет до­ходов, получаемых в виде платы за пользование инфраструктурой или от сдачи в аренду недвижи­мого имущества, а не за счет государственных до­таций. Что касается эксплуатационного сектора, то в результате реформы все подразделения, зани­мавшиеся ранее в British Railroads грузовыми и пассажирскими перевозками, были приватизирова­ны и разделены на несколько групп частных ком­паний. Выход на рынок новых компаний-перевозчиков осуществлялся с помощью приобре­тения франшиз сроком на 7 лет и более. Выдачей франшиз на пассажирские перевозки занималась специализированная служба OPRAF (The Office of Passenger Rail Franchising), созданная при мини­стерстве транспорта. Она выступала как заказчик пассажирских перевозок, который устанавливал цены и тарифы на оказываемые услуги, а также предоставлял дотации по социально значимым и низкорентабельным перевозкам. Итоги реформы железных дорог в Великобритании нель­зя оценивать позитивно, поскольку многие прива­тизационные мероприятия не только не улучшили, но напротив намного усложнили деятельность же­лезных дорог. Так, в результате реформы образо­валась сложная структура с громоздкой системой взаимодействия между участниками рынка. Кроме того, в соответствии с принятой схемой приватиза­ции, компания Railtrack не получила полных прав собственника железнодорожной инфраструктуры. Это привело к тому, что на деятельность компании накладывалось большое количество ограничений и запретов, которые впоследствии привели к ее убы­точности. Впоследствии, чтобы хоть как-то испра­вить сложившуюся ситуацию британское прави­тельство в 2000г. обратилось в Верховный Суд с просьбой о разрешении введения внешнего управ­ления компанией Railtrack. После этого, руково­дство компании перешло в руки специально соз­данного консорциума с участием как государствен­ного, так и частного капитала. Позже акции компа­нии были полностью выкуплены государством и, таким образом, железные дороги в Великобрита­нии опять перешли под полный государственный контроль. [7]

Процесс перехода железнодорожного транспорта из государственной собственности в Японии на­чался в 1987 г. Отличительной особенностью про­цесса реструктуризации в этой стране стал отказ от выделения внутри железных дорог двух секторов -инфраструктурного и эксплуатационного.

Прежде всего, здесь ставилась задача создания на рынке оптимального количества железнодорож­ных предприятий. Согласно плану приватизации предполагалось, что на базе государственной же­лезнодорожной компании («Kokutezu») должны быть созданы шесть пассажирских и один грузовой железнодорожный оператор. Разделение на от­дельные предприятия проводилось исходя из не­скольких предпосылок. Во-первых, компании были разделены по региональному признаку. Кроме того, при создании новой структуры железнодорожного рынка брали во внимание среднегодовую доход­ность той или иной линии. Таким образом, были созданы региональные железнодорожные компа­нии: JR East, JR Central, JR West, JR Hokkaido JR Shikoku, JR Kyushu. Кроме пассажирских компаний, была создана «Японская грузовая железная доро­га» (JR Freight).

Одновременно с созданием новых компаний была создана специализированная лик­видационная государственная корпорация, основ­ным назначением которой стало погашение всех долгов, оставшихся после реструктуризации. Ос­новным источником погашения долгов должны бы­ли стать средства, полученные от продажи недви­жимости, а также доходы, полученные от продажи акций вновь созданных компаний. Помимо этого в задачи ликвидационной корпорации входило тру­доустройство работников, сокращенных в резуль­тате приватизации. Одним из главных итогов приватизации стало увеличение производительно­сти труда на железнодорожном транспорте. Са­мое главное достижение заключалось в том, что железные дороги в течение нескольких лет не по­вышали тарифы, необходимость государственных инвестиций снизилась и составила примерно 3,5% от всех государственных вложений в транспорт, основная часть которых шла на строительство и улучшение инфраструктурных объектов. В целом реформа привела к уменьшению контроля госу­дарства над деятельностью железнодорожных компаний и, хотя большая часть их акций была продана на бирже, контроль государства над ними сохраняется.

2.3 Пути адаптации зарубежного опыта реформирования естественных монополий в России

Так как продукция и услуги естествен­ных монополий имеет высокую социальную значи­мость, от эффективности государст­венного регулирования этих отраслей зависит функционирование экономики в целом. Можно сказать, что на сегодняшний день в нигде не существует универсального метода регулирования естественных мо­нополий, так как каждый имеет свои преимущества и недостатки, а выбор направления зависит от целого ряда условий, основным из которых является уровень соци­ально-экономического развития страны.

Зарубежными странами давно выработаны и широко используются специальные методики для вычисления естественных монополистов. При этом в странах с развитой рыночной эконо­микой система государственного регулирования монопольных образований была сформирована еще до появления антимонопольного права. К примеру, в США судебная практика регулирования мо­нопольной деятельности относится к середи­не XIX в., однако органы регулирования естествен­ных монополий возникли лишь в начале ХХ в. (Феде­ральная комиссия по торговле - 1914 год). Также следует подчеркнуть, что государственное регулирование естественных монополий через регулирующие ор­ганы в США применяется только в отношении частных фирм. Основой государственного ре­гулирования частных фирм, функционирующих в усло­виях естественной монополии, считают конститу­ционную обязанность государства обеспечить за­щиту безопасности, благосостояния и здоровья гра­ждан страны. Такие же обязанности по обеспечению интересов жителей штата лежат и на региональных властях. С учетом всего вышеперечисленного, а также того, что естест­венные монополии характерны, в первую очередь, для региональных рынков, неудивительно, что формирование системы государственного регули­рования естественных монополий в США началась «снизу вверх» - с уровня отдельных штатов.

В развитых рыночных государствах регулирование по отношению к естественным моно­полиям выстроено по-разному, но обычно выделяют три основных способа регулирования:

- создание специальных орга­нов регулирования, в задачи которых входит контроль за деятельностью компаний, в основном, частных;

- непосредственное управление предпри­ятиями, находящимися в государственной или муници­пальной собственности, со стороны государства или местных властей как собственника;

- конкурсный доступ на рынок (или регули­рование через контрактные отношения).[14]