Файл: Особенности управления муниципальным образованием (на примере муниципального образования «Город Архангельск») (Теоретические основы управления муниципальным образованием).pdf

Зарубежный опыт знает два метода решения проблемы установления перечня полномочий. Например, в англосаксонских странах широкое распространение получил принцип «позитивного» регулирования полномочий муниципалитетов различных уровней. Причем соответствующие нормы содержатся как в законах, непосредственно адресованных муниципалитетам различных звеньев, так и в законах отраслевого и функционального характера.

Такое регулирование обеспечило интенсивное развитие законодательства по основным направлениям деятельности и по закреплению их полномочий в конкретных сферах хозяйства. В ФРГ большее применение нашел метод «негативной» регламентации и закрепления полномочий различных видов коммун, районов и городов. Суть его в том, что в законодательстве устанавливается не перечень полномочий и функций органов местной власти, а перечень запретов для нее. Однако последний оказывается нередко столь велик, что даже в ФРГ и других аналогичных муниципальных моделях негативная регламентация все больше уступает позитивному регулированию.

Российское законодательство пошло по пути «позитивного» закрепления компетенции муниципалитетов, регламентации организации и деятельности местного самоуправления, о чем свидетельствуют нормы федеральных правовых актов и законодательство некоторых субъектов Федерации.^[14]

Учитывая сказанное выше, следует определить рассматриваемое понятие в терминах, дающих более точное представление о местном самоуправлении в его современном понимании. Для этого вновь обратимся к Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также к работе Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства» с тем, чтобы выявить наиболее существенные признаки местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, определяя основы конституционного строя России, называет единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», и устанавливает, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».^[15]

Существенные признаки, свойственные местному самоуправлению и отличающие его от государственной власти, наиболее точно указаны Л.А.Велиховым. К таким признакам он относит:

– «различие в характере власти». Местное самоуправление - «власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью»;

– «разграничение сфер компетенции... т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению»;

– «самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав... раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач»;

– «территориально-ограниченный, выборный принцип...».^[16]

Все эти принципы, в тех или иных формулировках, в настоящее время закреплены Европейской Хартией местного самоуправления, Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Итак, в дальнейшем под местным самоуправлением будем понимать форму народовластия, позволяющую местным сообществам с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность, непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива.

Определив местное самоуправление как форму осуществления публичной власти, установим его место в системе институтов публичной власти. Поскольку от лица территориальных коллективов в большинстве случаев выступают органы местного самоуправления, упростим задачу и определим место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти.

Как уже отмечалось, Конституция Российской Федерации устанавливает федеративное устройство России и признает местное самоуправление, в результате чего для осуществления власти формируются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Все они образуют систему органов публичной власти.^[17]

Образование органов публичной власти осуществляется путем избрания населением своих представителей, а также отдельных выборных должностных лиц и последующего формирования выборными органами и выборными должностными лицами иных органов и назначения иных должностных лиц.

Таким образом, обладающий властью народ посредством демократических процедур передает (делегирует) осуществление властных функций органам публичной власти. Именно местное самоуправление на законных основаниях с согласия общества участвует в распределении ценностей в обществе, осуществляет в соответствии с конституционным разделением власти между ее уровнями часть властных функций, устанавливая нормы, осуществляя контроль за их исполнением и имея возможность легитимно применять силу. Это дает основания рассматривать институт местного самоуправления как элемент политической системы общества.

1.2 Методы муниципального управления

Содержание метода управления включает в себя определение того, что и каким образом используется для достижения целей. Под методом муниципального управления понимается конкретный способ, средство, прием осуществления задач и функций субъекта управления, обеспечивающий достижение его цели.

В литературе существуют различные классификации методов управления. Так, одни авторы выделяют методы внеэкономического воздействия (организационного, административного) и экономического воздействия.^[18]

Другие, морально-политические (убеждение, воспитание, моральное поощрение), экономические (материальное поощрение, стимулирование деятельности), организационные (прогнозирование, организация, координация, контроль), административно-директивные.^[19]

Третьи, морально-идеологические, социально-политические, экономические и административные.

Четвертые, в зависимости от мотивов деятельности, на которые направлено управляющее воздействие: административно-организационные, экономические и социально-психологические.

При анализе методов управления в сфере местного самоуправления правомерно их рассмотрение с точки зрения их содержания, направленности и организационной формы.^[20]

В содержательном плане выделяют экономические, административные (административно-организационные) и социально-психологические методы муниципального управления.

В соответствии со структурой объекта управления, в качестве которого в сфере муниципального управления выступает муниципальное образование, методы управления по уровню применения могут быть подразделены следующим образом:

– методы, относящиеся ко всему муниципальному образованию, включая и саму систему органов управления муниципальным образованием;

– методы, относящиеся к различным подсистемам, выделяемым в рамках муниципального образования (экономическая, социальная, природно- ресурсная и так далее);

– методы управляющего воздействия по отношению к отдельному работнику и рабочим группам.

Структура субъекта управления, в данном случае органов муниципального управления, приводит к выделению группы методов, которые обеспечивают осуществление отдельных управленческих функций (планирования, организации, руководства и контроля).

С точки зрения направленности методы управления разделяют по двум критериям:

– по уровню управляющего воздействия (то есть по источнику);

– по объекту воздействия (на что или на кого направлено).

Любой метод управления, каким бы он ни был по содержанию или направленности, обладает определенной организационной формой, которая является третьим важным направлением анализа методов управления, наряду с их содержанием и направленностью. Под организационной формой понимается:

– тип воздействия (акт или норма);

– характер воздействия (прямое или косвенное);

– способ выработки воздействия (индивидуальный или групповой);

– характеристика воздействия во времени (долговременное или краткосрочное, разовое или периодически повторяющееся).

Экономическим методам управления отводится центральное место. Это обусловлено тем, что отношения управления определяются в первую очередь экономическими отношениями и лежащими в их основе объективными потребностями, и интересами людей.

Под экономическими методами управления подразумевают способы воздействия на экономические интересы отдельных организаций, работников или групп. Воздействие этой группы методов осуществляется через систему экономического стимулирования, а также посредством таких экономических инструментов, как нормативы, цены, местные налоги и сборы, платежи за природные ресурсы и так далее. Для осуществления управления посредством экономических методов важнейшей задачей является формирование системы показателей, которые адекватно отражали бы все аспекты экономической деятельности муниципального образования и были бы внутренне не противоречивы.^[21]

Среди экономических методов выделяют прямые и косвенные.

Методы прямого воздействия выражаются в форме прямого экономического расчета, который в практике муниципального управления реализуется на трех уровнях:

– на уровне муниципального образования в целом;

– на уровне отдельных предприятий и организаций;

– на уровне подразделений или рабочих групп, функционирующих в составе предприятий и организаций

Метод прямого экономического расчета основан на плановом распределении трудовых, материальных и финансовых ресурсов муниципального образования. Плановость указывает на то, что управляющее воздействие осуществляется через систему прогнозов, программ и планов.

Одним из важных элементов прямого экономического расчета, на основе которого осуществляется воздействие на развитие экономики муниципального образования, является бюджетное финансирование.

Использование этого элемента позволяет органам муниципального управления оказывать существенное влияние на развитие как приоритетных производств, так и объектов социальной и производственной инфраструктуры.

В ряду экономических методов, имеющих косвенный характер воздействия, следует отметить в первую очередь: местные налоги и сборы, платежи за пользование природными ресурсами, гарантии администрации при получении кредитов в коммерческих банках, предоставление в аренду муниципальной собственности и так далее.^[22]

В отличие от организационно-административной экономической методы руководства предполагают разработку общих планово- экономических показателей и средств их достижения. Несмотря на характерное для современного этапа усиление роли экономических рычагов и стимулов, не следует ограничивать организационно-административные методы воздействия, которые за счет централизации управления помогают выполнять напряженные плановые задания. На основании экономических методов управления должны развиваться и укрепляться организационно- административные и социально-психологические методы, повышаться профессионализм и культура их применения.

Организационные методы - система методов воздействия, которая, будучи направлена на все элементы и подсистемы муниципального образования, обеспечивает их совместное целенаправленное развитие. Таким образом, организационно-административные методы управления служат для реализации организационного единства системы муниципального управления.

Организационно-административное воздействие в системе муниципального управления осуществляется в прямой и косвенной формах.

В прямой форме административные методы управления осуществляются в виде воздействия на объекты управления в формах постановления, распоряжения, приказа, указания.

Постановления являются правовыми актами, определяющими общие правила, нормы деятельности, поведения, рассчитанные на неоднократное применение.

Распоряжения имеют персонифицированный характер и издаются в основном для решения оперативных вопросов.

Приказы издаются руководителями органов муниципального управления отраслевой компетенции, осуществляющими управление на единоначальной основе.

Руководители органов муниципального управления и их структурных подразделений имеют право давать указания подчиненным им работникам в пределах их компетенции.

Прямые административные методы имеют и различную степень регламентации.