Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования.pdf

Смысл реформирования государственной службы понимается сегодня гораздо шире, нежели просто совершенствование системы государственного управления.

Реформирование государственной службы — это объективное явление, обусловленное процессами общецивилизованного характера. Во всем мире происходят процессы модернизации государственного управления и государственной службы. Отставать в этом вопросе от передовых стран исторически опасно. Именно поэтому следует рассматривать реформирование государственной службы с позиций стратегии общемирового общественного развития.

Научный анализ проблемы, опыт правового регулирования, а также административная практика свидетельствуют, что существуют внутренние причины, которые обусловливают необходимость реформирования государственной службы современной России. Причины вытекают из состояния государственной службы России, из ее проблем и негативных тенденций. К основным причинам реформирования государственной службы Российской Федерации следует отнести следующие.

Организационно-институциональные:

• отсутствие на сегодняшний день системы государственной службы как целостного государственно-правового института;
• отсутствие системы управления государственной службой, в том числе федерального органа по управлению государственной службой;
• недостаточный уровень эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
• отсутствие механизмов взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.

Нормативно-правовые:

• отсутствие федеральных законов по таким видам государственной службы, как военная и правоохранительная;
• несбалансированность законодательства о государственной службе, в том числе гражданской, наличие в нем противоречий и пробелов;
• «указное право» — решение многих важных вопросов государственной службы на уровне не законов, а указов.

Организационно-кадровые:

• непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;
• слабое освоение и внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
• недостаточная открытость кадровых процессов и отношений в государственной службе, волюнтаризм в кадровой работе, применение способов и приемов «запрещенной кадровой практики».

Социальные:

• растущая коррупция на государственной службе и слабость мер по ее противодействию;
• бюрократизация и закрытость государственной гражданской службы;
• низкий престиж государственной службы как профессии и авторитет государственных служащих;
• отсутствие механизма контроля за деятельностью государственных служащих со стороны гражданского общества;
• несоответствие правового и социального статуса государственных служащих.

Целью реформирования государственной службы является кардинальное повышение ее значимости в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Повышение доверия граждан через улучшение качества оказываемых им государственных услуг, содействие социальному и экономическому прогрессу, рациональное использование государственных ресурсов и улучшение положения государственных служащих. Реформирование должно обеспечить создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации, а также тенденций мирового развития.

Реформирование системы государственной службы предполагает решение следующих задач^[10]:

• приведение системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями;
• определение и утверждение структуры государственной службы Российской Федерации;
• создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации на основе рамочного федерального закона, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих соответствующие виды государственной службы;
• разработка эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;
• формирование системы государственных органов по управлению государственной службой в Российской Федерации;
• упорядочение внутренней организации государственной службы и деятельности федерального государственного органа или государственного органа субъекта Российской Федерации и государственного служащего;
• комплексное совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы.

2.2. Этапы и принципы реформирования Государственной службы

На причины, проблемы и негативные тенденции в государственной службе Российской Федерации указала в 2002 г. первая федеральная программа реформирования государственной службы, рассчитанная на 2003—2005 гг. Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации»» от 19 ноября 2002 г. № 1336. Она констатировала, что основная причина перехода к широкомасштабной реформе государственной службы — ее слабая эффективность, недостаточная результативность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Сложившееся состояние государственной службы порождала масса нерешенных проблем и негативных тенденций.

Проблемы и негативные тенденции российской государственной службы в соответствии с указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 были следующие:

• нарушение принципа единства государственной службы, отсутствие целостной системы государственной службы;
• наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе;
• неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
• несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
• слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных программ и проектов;
• низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
• недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
• сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
• низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней;
• отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений на государственной службе;
• информационная закрытость деятельности органов государственной власти;
• зависимость поступления граждан на государственную службу и их должностного роста в большей степени от личного отношения к ним руководителя государственного органа нежели от их профессионального уровня и деловых качеств;
• частая смена руководителей государственных органов, что нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих;
• неудовлетворительное во многих случаях качество подготавливаемых документов;
• ослабление прежних норм морали и идеологического воздействия, регулировавших поведение работников органов государственной власти и ставивших барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах.

В указе Президента РФ говорится, что сегодня к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования^[11].

Однако:

• оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям;
• в работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров;
• современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих;
• качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.

Далее в президентском указе перечисляются причины этих проблем:

• отсутствие научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе;
• бессистемные проведения экспериментов, разработка должностных регламентов, применение новых кадровых технологий на государственной службе;
• недостаточная проработка методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих;
• недостаточное обеспечение взаимосвязи реформы государственной службы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления;
• недостаточная открытость государственной службы, способствующая бюрократизму и коррупции.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», продленной на период 2006—2007 гг. указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003— 2005 годы)» на 2006— 2007 годы», выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе наложения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.

Важным концептуальным элементом реформирования государственной службы является определение принципов реформирования как основных положений в реализации данного процесса. В законодательной базе данные принципы не установлены, но практика и ее научное осмысление позволяют сформулировать их.

Основные принципы реформирования государственной службы современной России следующие^[12]:

• целеполагание;
• этапность;
• планомерность;
• программирование;
• взаимосвязь с административной, военной и судебной реформами;
• учет отечественного и зарубежного опыта;
• государственный контроль;
• ресурсное обеспечение.

Очевидно, что наиболее общей научно-практической целью реформирования государственной службы Российской Федерации является кардинальное повышение ее эффективности в интересах укрепления государства и развития гражданского общества, устранение проблем и негативных тенденций в ее развитии и кадровом обеспечении. Конкретные цели и задачи реформирования государственной службы России установлены в федеральных программах.

Специалисты в области государственной службы современной России насчитывают четыре этапа ее постсоветского развития: создания и первоначального становления (декабрь 1993 — июль 1995 г.), правового оформления (июль 1995 г.). правового и организационного развития (июль 1995 — август 2001 г.), с августа 2001 г. — этап ее реформирования и развития, который в свою очередь включает в себя также ряд этапов.

Реформирование системы государственной службы Российской Федерации, начавшееся в 2000—2001 гг., прошло ряд последовательных этапов.

Первый этап — подготовительный (с конца 2000 до августа 2001 г.). Это период формирования научного концептуального подхода к модернизации института государственной службы России. Подготовительный этап завершился принятием «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной 15 августа 2001 г. Президентом РФ. Концепция стала руководством к действию для разработки Федеральной программы реформирования государственной службы.

Второй этап — с ноября 2002 по декабрь 2005 г. Это период принятия и реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы. К утвержденной указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. На этом этапе принимаются базовые федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Третий этап — с декабря 2005 по декабрь 2007 г. Этот период преобразований государственной службы связан с принятием и реализацией указа Президента РФ «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)» на 2006—2007 годы» от 12 декабря 2005 г. № 1437.

Четвертый, современный этап — с марта 2009 по декабрь 2013 г. Этот этап модернизации отечественной государственной службы установлен указом Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009— 2013 годы)» от 10 марта 2009 г. №261. Заметим, что 2008 год выпал из программ реформирования государственной службы России.

Таким образом, можно увидеть, что процессы происходящие в российском обществе стремительны. При этом, наблюдается недостаточность правовой базы развития государственной службы, отсутствие достаточно полного свода законов государственной службы, как на федеральном, так и на региональном уровне. Несмотря на многочисленность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной службы, законодательство в этой сфере имеет значительные пробелы. Так в частности, требуют правового регулирования вопросы прохождения государственной службы, и прежде всего вопросы, связанные с проведением квалификационных экзаменов, присвоением квалификационных разрядов, определением критериев оценки качества работы государственного служащего, условиями продвижения по службе, государственными гарантиями государственных служащих.