Файл: ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (Теоретико-правовые основы органов исполнительной власти РФ).pdf

Горизонтальное разделение определяется структурой функций исполнительных органов каждого уровня правительства. Районный уровень представлен исполнительной властью, созданной федеральными органами исполнительной власти в федеральных округах. Обратим внимание, что районные власти полностью независимы, наделены многочисленными функциями конкретного федерального округа^[12].

Условием и важным фактором в реализации общественной миссии исполнительной власти является система ее организации и функционирования. Именно таким образом исполнительная власть материализуется в деятельности субъектов, составляющих систему ее органов, функционирующих на федеративном и региональном уровнях и являющихся механизмом исследуемой власти. Основу данных уровней составляют глава государства и правительство в целом и его председатель в частности. Однако следует отметить, что часть аспектов взаимоотношений главы государства и председателя правительства в Российской Федерации никак не регламентированы. 

В настоящее время полномочия исполнительной власти не ограничиваются простым исполнением законов, принятых властью законодательной, что в большей степени соответствует правовой доктрине стран с относительно жестким разделением полномочий (президентских и полупрезидентских республик), а включают в себя также и правотворческую инициативу. Тем не менее, основным назначением исполнительной власти является организация и практическое исполнение указаний, предписанных Конституцией Российской Федерации и законов Российской Федерации процессе управленческой деятельности. Если следовать классическому пониманию принципа разделения властей, то ключевыми в государственном управлении являются две – законодательная и исполнительная. В свою очередь судебная власть призвана разрешать юридические коллизии различных субъектов права, в том числе, при условии существовании конституционной юстиции, быть правовым мерилом и арбитром в делах, связанных с разграничением компетенции между органами законодательной и исполнительной властей, рассматривать законы на предмет их конституционности, разрешать иные правовые споры, касающиеся организации и деятельности органов публичной власти^[13]. 

Итак, рассмотрев различные подходы к пониманию исполнительной власти, мы пришли к выводу, что, во-первых, исполнительная власть имеет свою, присущую только ей специфику осуществления функций государства, которая заключается в обеспечении управления почти всех сфер страны. Во- вторых, это единственная ветвь власти, которая имеет очень большую и разветвленную систему органов, осуществляющих властно-распорядительную деятельность, не присуща другим ветвям власти. Система этих органов построена в иерархическом порядке, при котором органы нижестоящих уровней подчинены вышестоящим. В-третьих, исполнительная власть в своей деятельности использует для достижения своих целей и реализации своего предназначения принуждение и убеждение.

---

Глава 2. Структура и содержание деятельности органов исполнительной власти РФ

2.1. Система и структура органов исполнительной власти РФ

Нормативно-правовое регулирование федеральных органов исполнительной власти РФ (далее «ФОИВ») базируется на основах Конституции РФ и Указе Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[14].

Указ Президента РФ от 12.05.2008 №724 (ред. от 21.11.2016) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» издан с целью формирования эффективной системы и структуры ФОИВ^[15]. Согласно данному указу ФОИВ делятся на три группы в соответствии с подчиненностью Президенту РФ или Правительству РФ и согласно компетенции. Организационно-правовая форма, административно-правовой статус органа исполнительной власти может быть определен различной комбинацией имеющихся групп функций: - функций по принятию нормативных правовых актов; - функций по контролю и надзору; - правоприменительных функций; - функций по управлению государственным имуществом; - функций по оказанию государственных услуг.

Конституция РФ регламентирует вопросы организации и деятельности Правительства РФ, которое согласно действующему законодательству регулирует все направления жизнедеятельности гражданского общества, осуществляет и возглавляет исполнительную власть государства. Правовое положение Правительства РФ, его состав, порядок формирование определены также федеральным конституционным законом от 17.12.1997 №2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации»^[16].

При этом систему ФОИВ образуют Правительство РФ, в которое входят Председатель Правительства РФ, его заместители, федеральные министры, сами министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, установленные Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О правительстве РФ» и иным федеральным законодательством. При этом Президент РФ наделен правом издавать указы по вопросам организации системы ФОИВ, которые остались неурегулированными действующим законодательством, основываясь на основах Конституции РФ и федеральных законов. Как мы можем видеть в норме права изначально заложены правовые пробелы и несоответствия в регламентации области их применения.

---

Трехуровневая система ФОИВ, образованная Указом Президента РФ от 09.03.2004 №314, состоит из федеральных министерств, служб и агентств. При этом в данном нормативе Правительство РФ, не рассматривается как элемент системы ФОИВ, хотя согласно Конституции РФ и иных правовых актов возглавляет исполнительную власть в России. Выявленный пробел требует скорейшего устранения.

Несмотря на строгое закрепление определенных функций за каждым ведомством, имеет место быть несоблюдение специализации федеральных министерств, служб и агентств. Согласно мнению ученных в области права, предпосылки этих несоответствии заложены в нормативных правовых актах, регламентирующих данный вопрос, что свидетельствует о некачественно установленной классификации системы ФОИВ.

Так, анализируя нормативные правовые акты РФ, можно установить, что в Российской Федерации до сих пор на законодательном уровне не закреплены единая система и структура федеральных органов исполнительной власти, порядок формирования ФОИВ, а в Конституции РФ не установлен ни полный перечень ФОИВ, ни их возможные виды^[17].

Крупнейшая за последние 20 лет административная реформа, была начата Указом Президента РФ от 23 июля 2003 года №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» и Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утверждённой распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. №1163 в качестве основных направлений административной реформы определены:

• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;
• исключение дублирования в функциях и полномочиях федеральных органов исполнительной власти;
• организационное разграничение функций управления по нормативному регулированию, надзору, контролю, оказанию государственными органами услуг гражданам и юридическим лицам;
• завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, территориальными органами и органами местного самоуправления.

Была создана принципиально новая структура, стоящая из трех видов органов: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

На исследуемом отрезке времени (с 2004 по 2018гг) были приняты указы Президента РФ, определяющие систему и структуру исполнительной власти в стране.

---

Рассмотрим некоторые тенденции, сложившиеся в утвержденной системе и структуре.

1. Указанное разделение само по себе уже порождает некоторые противоречия, например, Федеральная миграционная служба в настоящее время является структурным подразделением МВД РФ, которое осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции. Важно отметить, что данный подход рассматривает миграционную политику в качестве одного из инструментов обеспечения государственной безопасности, исходя из которого министерство разрабатывает и осуществляет меры по ее реализации.

Несмотря на то, что неконтролируемая иммиграция создает потенциальные угрозы безопасности государства, указанный подход неоднократно критиковался учеными. Необходимо отметить что место федеральной миграционной службы как основного органа, осуществляющего управление миграционными процессами, неоднократно менялось. В 2012 году ФМС выла выведена из подчинения МВД РФ и стала одной из федеральных служб, подчиняющихся напрямую Правительству РФ, однако уже через 4 года, служба не просто оказалась снова подведомственна МВД РФ, а стала его структурным подразделением.

Представляется, что анализа и прогнозирования состояния правопорядка в обществе явно недостаточно для регулирования миграции, как социально-экономического явления. Данные прогнозы, несомненно, должны учитываться при формировании миграционного курса в качестве одного из возможных негативных последствий, однако не могут служить основной посылкой при формировании миграционной политики в целом^[18]. Указанная проблема, по нашему мнению, лежит в основе административной реформы 2004 года, где миграционная политика так и не нашла своего места. Напомним, что ст. 16. ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» проведение единой государственной миграционной политики относит к полномочиям Правительства РФ в социальной сфере, в то время как МВД РФ относится к «силовому» блоку и находится в подчинении у Президента РФ.

1. Особый статус федеральных служб и федеральных агентств не подведомственных федеральным министерствам, а напрямую подчиненных Президенту или Правительству - одна из особенностей сложившейся системы. Руководители этих органов не являются министрами, а значит не входят в состав правительства, однако самостоятельное положении несомненно повышает их политический статус.

---

По состоянию на начало мая 2018 года таких органов в ведении Правительства РФ осталось всего 7: Федеральная антимонопольная служба; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное агентство по государственным резервам; Федеральное агентство научных организаций; Федеральное агентство по делам национальностей.

Представляется, что такой промежуточный статус не совсем отвечает идее задуманной в 2003 году административной реформы.

1. Отдельный вопрос касается общего количества органов исполнительной власти и поиска их оптимального количества. В первой редакции указа Президента 2004 года система исполнительной власти насчитывала 14 министерств, включая такие как: Министерство культуры и массовых коммуникаций, Министерство промышленности и энергетики, Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В дальнейшем каждое из этих министерств было разделено на два: Министерство промышленности и торговли, Министерство энергетики, Министерство здравоохранения, Министерство труда и социального развития. В новом указе Президента РФ от 15 мая 2018 разделению также подверглось Министерство образования и науки РФ, которое было разделено на Министерство науки и высшего образования и Министерство просвещения. Отметим что данное изменение вполне соответствует сложившейся тенденции. Эти изменения привели к росту общего числа органов исполнительной власти, пик которого пришелся на 2014 год. Общее количество федеральных органов исполнительной власти в указах Президента РФ за прошедшее время можно изобразить в следующем виде (Таблица 1).

Таблица 1

Соотношение количества ФОИВ в указах Президента РФ с 2004 по 2018гг.^[19]

	2004г	2008г	2012г	2018г
Федеральные министерства	14	18	22	22
Федеральные службы (в том числе вне ведения министерств)	34 (7)	33 (12)	33 (16)	29 (10)
Федеральные агентства (в том числе вне ведения министерств)	28 (2)	23 (5)	25 (5)	22 (6)

1. Еще одна тенденция, которая сложилась в системе за прошедшее время это применение территориально-отраслевого управления.

---