Файл: Государственный механизм и государственный аппарат. Виды органов власти в РФ (Понятие механизма государства и его составные части).pdf

Исходя из специфики Конституции как «фундамента всех нормативных правовых актов» государства возникает необходимость контроля и надзора за ее соответствием всеми органами. В результате отнесения прокуратуры к одной из «классических» ветвей власти может возникнуть проблема: не являясь самостоятельной ветвью государственной власти и выступая от имени конкретного органа власти, делегирующего определенные полномочия прокуратуре, последняя в случае возникновения разногласий между центральными властями будет вынуждена принять сторону «курирующего органа».

Так, в случае подчинения прокуратуры органам судебной или исполнительной властям, будет нарушен принцип сдержек и противовесов, а также приведет к тотальному нарушению исполнению законов. При подчинении надзорных органов иным ветвям власти, фактически будет отсутствовать реальный инструмент реагирования на нарушение законов. Верным отмечается тот факт, что любой власти необходим специальный инструмент сдержек и противовесов осуществляющий контрольно-надзорную функцию. Существующее различие между контрольным и надзорным видами деятельности позволяет утверждать, что органы прокуратуры осуществляет надзорную функцию, главной задачей которой является защита прав и свобод человека и гражданина, а также надзор за исполнением и соблюдением законов всеми органами и учреждениями, вне зависимости от формы собственности. Законность и правопорядок в государстве может быть достигнута только при наличии независимого, самостоятельного, надзорного органа, наделенного полномочиями выявлять и устранять нарушения. На современной этапе, таким органом является прокуратура. Совместными усилиями с другими органами власти, прокуратура обеспечивает для сложного федеративного государства единство законности по всей обширной стране, а также последовательное развитие государственности в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Подводя итог вышесказанному, необходимо подчеркнуть тот факт, что классическая триада властей не позволяет в полной мере отобразить систему органов государственной власти современной России. Так, подтверждается наличие прямо не обозначенной, но существующей реально власти – власти прокуратуры. Анализируемый подход по выделению прокуратуры РФ в отдельную ветвь нашел свое отражение в теории, по мнению ряда исследователей. Зачастую мы видим, как в науке происходит трансформация традиционного принципа разделения властей, однако реализовать этот подход на практике всегда весьма проблематично. Поставить точку в данном споре можно только тогда, когда в Конституции РФ появиться самостоятельная глава, посвященная прокуратуре с закреплением её цели, задач и функций. Полагаем, что более рациональным является подход к определению места прокуратуры, как многофункционального органа власти, который не принадлежит ни к одной из существующих ветвей власти.

1.3. Законодательное регулирование правового статуса органа исполнительной власти

В административных правоотношениях, которые, по мнению многих исследователей, имеют важное значение для обеспечения прав и обязанностей граждан и юридических лиц, особую роль играют федеральные органы исполнительной власти. При этом характер их участия в правоотношениях во многом определяет их правовой статус.

В доктрине административного права существуют различные взгляды на структуру правового статуса органа исполнительной власти. Так, Н. Г. Салищева в статусе органов исполнительной власти выделяет такие компоненты как целевой блок, организационный блок, компетенционный блок, ответственность. «Целевой блок определяет цели, задачи и функции органа исполнительной власти, организационный блок — порядок формирования (учреждения) данного органа, его структуру и штат государственных служащих; компетенционный блок содержит перечень полномочий (прав и обязанностей) органа исполнительной власти в целях обеспечения выполнения возложенных на него функций».

Аналогичной точки зрения придерживаются также А. В. Клековкина и В. В. Долинская. Другие исследователи ограничивают правовой статус функциями и полномочиями органа исполнительной власти (его компетенцией). Так, по мнению А. А. Акмаловой и В. М. Капицина правовой статус есть признанная государством совокупность полномочий государственного органа или должностного лица, с помощью которых они выполняют свои социальные функции.

По нашему мнению, следует присоединиться ко второй позиции, поскольку в практике взаимодействия органов исполнительной власти с другими субъектами права определяющими являются его функции и полномочия. Указанные элементы составляют основу правового статуса органа исполнительной власти. Как показывает анализ, в законодательстве Российской Федерации прослеживается именно данный подход, так как чаще всего для описания правового статуса органа исполнительной власти в нормативных правовых актах в различных комбинациях используются термины «функция», «полномочие» и «компетенция». Так, в соответствии с подпунктом 1 части 2 статьи 5 Федерального закона от 06.03.2005 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» к полномочиям Правительства Российской Федерации отнесено определение компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, в области противодействия терроризму. Необходимо отметить, что данным полномочием Правительство Российской Федерации наделено в силу части 4 статьи 12 Федерального конституционного закона от 17.12.1994 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 04.05.2008 № 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму», принятом в развитие данного законодательного положения, фактически названы функции федеральных органов исполнительной власти в области противодействия терроризму.

Таким образом, компетенция сводится к распределению функций между органами исполнительной власти, из чего можно сделать вывод, что в данном случае компетенция рассматривается законодателем как совокупность функций.

Термины «компетенция» и «полномочие» имеют аналогичное соотношение в законодательстве. Так, в соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» «для обеспечения режима военного положения федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции осуществляются следующие полномочия».

Термины «функция» и «полномочия» законодателем часто рассматриваются как синонимы, и четкого разграничения между ними не проводится. Например, разработка государственной политики в определенной сфере деятельности в подпункте 1 части 1 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» определяется как полномочие, а в подпункте 1 абзаца 1 статьи 8 Федерального закона от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 162-ФЗ) как функция. Более того, в статье 8 Федерального закона № 162-ФЗ в одном перечне находятся позиции «осуществляет нормативно-правовое регулирование» и «устанавливает порядок применения знака национальной системы стандартизации», «устанавливает порядок размещения уведомления о разработке проекта национального стандарта и уведомления о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта».

Таким образом, в законодательстве Российской Федерации обобщающим является понятие «компетенция», в которое в зависимости от конкретного НПА могут включаться функции или полномочия. При этом содержание последних двух терминов, как правило, не разграничивается. Комментируя нормы действующего законодательства, ученые особое внимание уделяют соотношению терминов «функция» и «полномочие». При этом исследователи, как правило, сходятся во мнении, что функция — это характеристика направления или вида деятельности органа исполнительной власти, а полномочие — описание инструментария, с помощью которого он реализует свои функции.

2. Структурные элементы механизма государства

2.1. Анализ состояния и проблем механизмов правового регулирования

В научной литературе традиционно предметом изучения являются отдельные элементы механизма правового регулирования – норма права и правоприменение. Однако, как считают ученые, правовая наука нуждается в обобщенной категории, позволяющей оперировать ею при научном анализе уровня реализации правовых предписаний. Такой универсальной категорией является понятие «эффективность механизма правового регулирования» [3, с. 4].

Вместе с тем системный анализ эффективности механизма правового регулирования до сих пор не проводился. Кроме того, в научной литературе не сформировался единый подход к определению данной категории. Большинство ученых-теоретиков не рассматривают механизм правового регулирования как цельную категорию. В связи с этим в гл. 1 своей монографии Т.М. Нинциева исследует формирование общетеоретической характеристики механизма правового регулирования, которое определяется как нормативно-организованный, последовательно осуществляемый комплексный процесс, направленный на результативное воплощение правовых норм в жизнь при помощи адекватных правовых средств [3, с. 19].

С практической точки зрения важно разграничивать понятия «механизм правового регулирования» и «механизм действия права», который является более объемной категорией, направленной упорядочение жизни общества в целом. Структурными элементами механизма правового регулирования являются его стадии, которые, будучи обособленными, в то же время образуют слаженную систему.

Таких стадий две:

1) осуществление юридического факта, предусмотренного нормой права;

2) реализация прав и обязанностей, которая включает юридический факт (состав), норму права, обычное правоотношение, правоохранительное правоотношение и акт правоприменения охранительного характера [3, с. 61]. Механизм правового регулирования обладает рядом характеристик, отличающих его от иных правовых механизмов. Не идентичны средства, методы, цели, характер влияния механизма правового регулирования и механизма правового воздействия.

Поэтому гл. 2 вышеуказанной монографии посвящена определению и описанию критериев эффективности механизма правового регулирования, которая рассматривается в трех аспектах: общетеоретическом, общекритериальном и специально-критериальном. Эффективность механизма правового регулирования – оценочная категория, с помощью которой определяется уровень функциональности механизма правового регулирования в статическом и динамическом состоянии. Оценка эффективности проводится на основании критериев. Универсальный подход к определению эффективности механизма правового регулирования основан на выявлении качества его статических элементов, а также на определении качества динамической стороны механизма правового регулирования (процесса действия статических элементов). И, наконец, на определении качества внутренних системных связей [3. c. 83].

Традиционно принято считать, пишет А.Р. Гильмуллин, что Россия – страна позитивного права, однако все большее значение в качестве механизма правового регулирования в последнее время приобретает доктрина. Правовая доктрина выстраивает четкие ориентиры как для правотворчества, так и для правоприменения, а также выступает научно-обоснованным критерием правомерности, рациональности и эффективности деятельности государства. Она позволяет дать научно-обоснованное и социально целесообразное толкование нормативным правовым актам, уяснить структуру механизма государства, а также основные особенности отдельных его элементов. В то же время она выступает в качестве фактора регулирования различных общественных отношений [2, с. 23].

Правовая доктрина в обществе и государстве, утверждает Гильмуллин, проявляется в процессе модернизации общественно значимой практики, в ситуациях, когда имеются правовая неопределенность, пробелы и коллизии в праве. При этом она формирует правовое мировоззрение и правовую культуру, является критерием определения правомерности и эффективности субъектов правореализации, а также методологической основой научно-исследовательской деятельности. Правовая доктрина может выступать как наука и как особый источник права. Так, в законодательной ветви власти России она используется для более эффективного, концептуально обоснованного и менее проблемного законодательства для граждан.

Правовая доктрина помогает законодателю акцентировать и аккумулировать наиболее значимые общественные запросы и излагать их в правовой форме. При этом неотъемлемым элементом ее проявления является сила общественного мнения. Взаимосвязь этих явлений проявляется в том, что общественные запросы, проходя через различные экспертные фильтры, доходят до соответствующих субъектов и обретают легальную формулировку. Также с правовой доктриной сопоставим такой элемент правовой системы, как правовая идеология, которая является официальной системой взглядов на право. В идеологии не уместны дискуссионные и спорные моменты, однако правовая доктрина, будучи сформированной в целостное и последовательное учение, может занять место официальной идеологии.