Файл: Органы государственного управления (Анализ функционирования органов государственного управления).pdf

2.2. Принципы построения органов государственного управления

Система органов государственного управления строится и действует на основе ряда универсальных принципов: законности, иерархичности, самостоятельности различных органов, их взаимодействия.

Принцип законности является важнейшим принципов построения органов государственного управления. Он основывается на том, что органы государственного управления при своём функционировании опираются на санкционированные государством правовые нормы и неукоснительно следуют им. Принцип законности при этом подразумевает использование не только законодательных, но и других норм, в частности, судебные прецеденты, подзаконные акты, а также обычаи, выполнение которых обеспечивает государство.

Органы государства сами действуют в рамках законности и обеспечивают её соблюдение со стороны организаций и физических лиц на территории, подчиненной каждому органу, специфическими средствами, присущими конкретно данному органу.

Иерархичность является одним из свойств любой системы. Для системы органов государственного управления иерархичность приобретает особую важность, поскольку для характеристики органа государства имеет значение, какое место среди других органов он занимает. С этим взаимосвязаны функции и компетенция каждого органа. Например, законодательная функция государственного органа будет связана с тем, что данный орган занимает основное положение в системе органов государства. Именно иерархичность предполагает взаимную подчиненность органов государственного управления в рамках одной системы, что обеспечивает результативность функционирования механизма государства.

Принцип взаимодействия различных органов тесно связан с предыдущим, поскольку иерархичность предполагает определённые взаимоотношения органов государственного управления. Без непрерывного взаимодействия система органов государственного управления не сможет осуществлять свою деятельность как единое целое. Необходимость постоянного взаимодействия разных органов государственного управления влечёт за собой неполную реализацию принципа разделения власти, поскольку отделение друг от друга всех трёх ветвей государственной власти привёдет к тому, что, изолировано они будут работать вхолостую.

Самостоятельность органов государственного управления заключается в том, что каждый из органов обладает собственной компетенцией, хотя при этом и функционирует во взаимной связи с остальными органами. Самостоятельность отдельных органов государственного управления не упраздняется тем, что их могут формировать другие органы. При этом органы, которые формируют другие, получают в распоряжение некоторые рычаги воздействия на формируемые ими органы.

Также самостоятельность предполагает долю независимости отдельного органа при принятии в рамках своей компетенции управленческих решений. При этом, ввиду самостоятельности органы, принимающие решения, будет нести полную ответственность за принятые ими решения.

Таким образом, законность, иерархичность, самостоятельность различных органов, их взаимодействие – являются принципами построения государственных органов. Иногда в основе построения и деятельности системы органов государства могут лежать локальные принципы: разделение власти, народовластие, верховенство единоличного главы государства. Законность является фундаментальным принципом построения органов государства.

2.3. Функции и компетенция органов государственного управления

Компетенция - одно из ключевых понятий, позволяющих уяснить сущность государственного управления, органов и должностных лиц, его осуществляющих.

Отдельные ученые рассматривают компетенцию органов государства как право и обязанность государственного органа осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере, другие – как юридически выраженную совокупность функций и полномочий органа в соответствующей сфере общественной жизни.

Ю.А. Тихомиров в обобщенном виде определяет компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел, выделив при этом следующие ее элементы:

1) нормативно установленную цель,

2) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия,

3) властные полномочия как гарантированные законом меры принятия решений и совершения действий.

Таким образом, полномочия и предметы ведения неразрывно взаимосвязаны между собой и не могут существовать друг без друга, так как полномочия является инструментом властного влияния государственного органа на подведомственный ему объект. Предметом ведения, в свою очередь, является круг тех общественных отношений, на которые распространяется властное влияние государственного органа. В случае отсутствия полномочий существуют только общественные отношения, но властное влияние на них не осуществляются, и, наоборот, - при отсутствии предмета ведения не существует тех общественных отношений, на которые распространялось бы властное влияние государственного органа.

Задачи органов государственного управления можно определить как возложенный государством объем работы, который должны выполнять органы в пределах своей компетенции в целях удовлетворения общественных интересов, имеющих важное социальное значение.

Под функциями органов обычно понимаются их конкретные цели и полномочия (компетенция).

Соотношение компетенции органов государственного управления с их функциями было предметом длительных дискуссий в юридической литературе. Предлагалось два способа решения указанной проблемы. Согласно первому из них, понятия функций и компетенции совпадают. Его представители утверждали, что функции входят как составные элементы в компетенцию и определя­ют, «что» делает орган, выступая в ре­зультате этого правовым явлением. Вторая позиция предполагала, что понятия функций и компетенции не совпадают. Элементами компе­тенции органа управления выступают не сами функции как таковые, а воз­ложенные на него, во-первых, общее право (касательно управляемого объек­та) и обязанность (перед государством) выполнять определенные функции, во-вторых, комплекс конкретных прав и обязанностей (полномочий), кото­рые необходимы для реализации этих функций.

Вторая позиция отразилась в исследованиях В.Б. Аверьянова, который сделал вывод о том, что функции не являются одно­порядковыми с полномочиями элемен­тами компетенции органа, а выражают­ся в ней путем правового закрепления (регламентации) последних. Таким образом, В.Б. Аверьянов отме­чает, что по своей природе компетен­ция органов государственной власти - это юридическое отражение (опос­редование) возложенных на них функ­ций в специальных, так называемых компетенционных (или статусных), нормативно-правовых актах путем закрепления целей, задач и необходимого для их реализации комплекса прав и обязанностей, то есть государственно­властных полномочий.

Можно согласится с данной позицией, поскольку орга­ны государственного управления не могут осуществлять функции, если это не регламентировано властными полно­мочиями в их компетенционных нормативно-правовых актах, так как на практике это будет расценено как пре­вышение полномочий и деятельность за пределами установленной для них компетенции. Из этого можно сде­лать вывод, что за чертой компетенции органов государственного управления их деятель­ность невозможна.

Функции не являются составными элементами компетенции органов государственного управления, а лишь обусловливают и определяют ее характер. Задачи и функции тесно взаимосвязаны между собой, но не тождественны. Задачи органов государственного управления формируют непосредственно содержание каждой из его функций, то есть служат критерием их разграничения. А функции, со своей стороны, указывают на направления деятельности и основное назначение государственных органов. Другими словами, задачи отвечают на вопрос «что» делает, а функции - «как» делает государственный орган.

Таким образом, полномочия являются инструментом властного влияния органов государственного управления на подведомственные им объекты; предметы ведения - кругом тех общественных отношений, на которые распространяется властное влияние органов государственного управления; задачи - объемом работы, которую должны выполнять органы государственного управления; функции - направлениями деятельности, которые определяют основное назначение органов государственного управления.

3. Система органов государственного управления в Российской Федерации

Основу системы исполнительной власти страны составляет Правительство РФ, которое проводит единую государственную социально-экономическую политику на основе федеральных законов и других нормативных актов, а также оперативно управляет хозяйством страны.

После распада СССР в конце 1991 г. в стране начался процесс перестройки системы управления. Происходила она итерационными шагами, т.е. существовавшие раньше отраслевые министерства и ведомства, полностью руководившие государственными предприятиями, постепенно заменялись функциональными министерствами, комитетами, которые должны формировать государственную политику в курируемых ими сферах и отраслях федерального хозяйства и способствовать ее проведению. Однако при этом как в области реформирования экономики, так и перестройки структуры управления нет четко продуманных программ. Органы исполнительной власти на протяжении 1991-1999 гг. претерпевали значительные изменения в зависимости от персоны главы Правительства или попыток решения каких-либо из "новомодных" проблем.

Управление в России в современных условиях должно основываться на следующих принципах: формирование равных экономических условий для всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от форм собственности; разработка и принятие адекватных переходному периоду юридических норм в области экономики; формирование равной конкурентной среды с использованием антимонопольных правовых норм; активная финансово-бюджетная и денежно-кредитная политика Правительства при решении всех вопросов развития общества; контроль над деятельностью хозяйствующих единиц; активное воздействие на предприятия государственного сектора и предприятия с частичной долей государственной и муниципальной собственности; применение программно-целевого метода решения проблем государства; разграничение полномочий федеральных органов власти и субъектов РФ в общероссийских интересах и отмена региональных нормативных документов, противоречащих Конституции Российской Федерации; оптимизация совмещения остатков прежней государственной системы управления с формирующимся рыночным управлением обществом.

Государство отказалось от громадной части своей собственности и на протяжении 1992-1994 гг. по существу бесплатно ее приватизировало. Предприятия, как государственные, так и частные, в современных условиях должны быть прибыльными (если в середине 80-х гг. в стране 13% предприятий были убыточными или планово-убыточными, то в 2000 г. – 41,6%).

Для приближения федеральных чиновников к населению создана новая система промежуточных органов власти, которые образованы в соответствии с новым делением России на 7 федеральных округов. Повышена самостоятельность субъектов Федерации в решении местных экономических проблем.

С 1991 г. резко выросла роль финансовых структур. В РФ поставлены задачи иметь полновесные денежно-кредитную и бюджетную системы. Для этого основной государственный банк – Центральный – выведен из подчинения правительства. Для управления денежным обращением, регулирования деятельности коммерческих банков и валютной сферы он получил особый юридический статус и независимость от всех управленческих структур. Деятельность Центрального банка РФ (ЦБ РФ) происходит на основе специально принятых нормативных актов.

В Конституции РФ нет термина государственное управление. Вместо него используется понятие государственная власть, однако эти понятия различны. Государственная власть относится к уровню политических решений и выражает суверенную волю народа. Власть есть способность принимать решения и добиваться проведения их в жизнь.

Действенным инструментом государственной власти является государственный аппарат-система органов государства. Государство осуществляет свою активную роль в жизни общества через государственный аппарат. Реализация политических решений через исполнительно-распорядительную деятельность госаппарата и есть государственное управление.

Государственный аппарат как сложная система государственных органов строится в соответствии с потребностями общества, интересами человека, различных социальных групп населения. Согласованные действия всех входящих в систему государственных органов обеспечиваю единство государственной власти, ее могущества, эффективность в решении многочисленных задач в экономической, социальной, политической, культурной сферах общества, а также в отношениях с зарубежными государствами, в обеспечении и защите суверенных интересов государства.

В рассмотрении органов государственного управления в РФ необходимо исходить из положений Конституции 1993 г., закрепившей организацию федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов РФ. Органами государственной власти РФ являются Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Арбитражный суд РФ и другие суды РФ, а также Федеральные Министерства и ведомства. Органами государственной власти являются главы администраций, возглавляющие систему органов исполнительной власти в субъектах РФ. Действуют органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, но в то же время сотрудничают с ними.