Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития..pdf

А. Н. Костюковым выделяются признаки, связанные с самостоятельностью местного самоуправления, в т. ч.:

1. самостоятельность решения вопросов местного значения населением;
2. организационное обособление (самостоятельность) местного самоуправления в общей системе управления государством и обществом;
3. соразмерность полномочий местного самоуправления его материально-финансовым ресурсам.

Н. С. Бондарь, в обобщенном виде представляющий принципы организации местного самоуправления, которые получили регламентацию в Конституции РФ (ст. 12, 130), обращает внимание, в первую очередь, на самостоятельность решения населением вопросов местного значения:

1. муниципальные образования являются самостоятельными в решении ими вопросов местного значения;
2. органы местного самоуправления являются организационно обособленными, они должны быть наделены собственной компетенцией по вопросам местного значения в соответствии с уставом муниципального образования;
3. местное самоуправление гарантируется финансово-экономической самостоятельностью;
4. население самостоятельно определяет организационные формы осуществления местного самоуправления, структуру и наименование его органов.

Ученый, при этом, отмечает, что самостоятельность местного самоуправления не может быть абсолютной. Например, у органов государственной власти, в пределах их полномочий, должно быть право на оказание регулирующего воздействия на местное самоуправление на основании п. «в», «е» ст. 71, п. «б» и «н» части 1 ст. 72 Конституции РФ^[4].

По мнению Т. Н. Михеевой именно самостоятельность ставит местное самоуправление в особое положение^[5].

А. Н. Дементьев, при анализе Европейской хартии местного самоуправления, обращает внимание на принцип организационной самостоятельности органов местного самоуправления.

В. В. Пылин исследуемый принцип рассматривает в качестве самостоятельности решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Д. С. Михеев, анализируя Конституцию РФ, выделяет в ней несколько основополагающих принципов, характеризующих местное самоуправление, в том числе принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения, самостоятельность органов местного самоуправления и их невхождение в систему органов государственной власти^[6].

Обращение к более ранним работам не выявило также ни одного определения принципа самостоятельности местного самоуправления. Между тем, еще в 1997 г. А. И. Коваленко называл самостоятельность фундаментальным принципом организации и деятельности местного самоуправления.

Однако терминологическая ясность в понятие принципа не была внесена.

Анализ некоторых диссертационных работ, посвященных проблемам принципов местного самоуправления, также показывает, что их авторы не дают точного определения тех или иных принципов.

В. А. Бесединой в контексте исследуемого принципа самостоятельности отмечается, что любой конституционный принцип может выражаться через ряд уточняющих принципов. Например, принцип самостоятельности местного самоуправления может раскрываться через принципы финансовой, организационной, экономической и других форм самостоятельности местного самоуправления^[7].

Отмеченный принцип вскользь упоминается и в ряде других диссертаций.

На основе анализа и обобщения приведенных взглядов известных теоретиков в сфере муниципального права, можно сделать некоторые выводы в части уточнения понятия самостоятельности местного самоуправления.

Так, принцип самостоятельности в сфере местного самоуправления отличается по ряду признаков от самостоятельности в иных сферах. Такими отграничивающими факторами выступают территориальные, субъектные и компетенционные признаки.

К территориальным факторам относится не всякая территория, а лишь территория конкретного муниципального образования, на которую распространяется самостоятельность населения и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Такими территориями редакция Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016 называет сельское и городское поселение, муниципальный район, городской округ (в том числе и с внутригородским делением), внутригородские районы.

К субъектному составу следует отнести своеобразный круг субъектов, которые на основе принципа самостоятельности осуществляют местное самоуправление. Это коллективные субъекты (население, органы местного самоуправления) и индивидуальный – гражданин. Именно данные субъекты вправе решать различные задачи на муниципальном уровне.

Гражданин избирает органы местного самоуправления, наделен правом участвовать в местном референдуме, может самостоятельно принимать участие в осуществлении других форм муниципальной демократии. Во многих случаях он – названный субъект, – реализует свои права в составе более крупного субъекта – населения муниципального образования (например, при участии в публичных слушаниях, проводимых в муниципальном образовании или сельских сходах). Органы местного самоуправления, будучи избранными населением или сформированными иным способом при участии населения, осуществляют свои функции далее на основе самостоятельности. Они свободно распоряжаются муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. Безусловно, что их самостоятельность, в данном случае, ограничивается законодательными рамками, поскольку уровень свободы должен определяться адекватной системой охраны общественных отношений^[8].

Компетенционные признаки характеризуют принцип самостоятельности с точки зрения самостоятельного осуществления полномочий, закрепленных за местным самоуправлением законодательством. Совокупность перечисленных признаков указывает на принцип самостоятельности местного самоуправления, как специфический принцип, создающий правовые условия для проявления самостоятельности населения в решении местных проблем и самостоятельном управлении органами местного самоуправления процессами жизнеобеспечения в муниципальных образованиях^[9].

Итак, на сегодняшний день не сложилось единого мнения, определяющего сущность местного самоуправления. Исследователями разных направлений (экономистами, юристами, политологами, социологами) продолжается поиск компромиссных решений, раскрывающих понятие «местного самоуправления», что указывает на сложность объяснения рассматриваемого объекта и актуальность данного вопроса.

1.2. Модели местного самоуправления

Местное самоуправление, как понятие, в силу своей сложной многоаспектной природы и неоднозначности, во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого самоуправления.

Сама же теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь, концепции местного самоуправления формируются на базе теорий местного самоуправления^[10].

Концепции местного самоуправления отличаются его отношением к государству. Поэтому отнесение местного самоуправления к той или иной концепции напрямую зависит от того, является ли местное самоуправление самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления или же оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции государственного и местного значения.

В научной и учебной литературе обосновываются различные классификации систем местного самоуправления, которые отличаются как объемом полномочий органов местного самоуправления, их финансовой самостоятельностью, так и организационной структурой, обеспечивающей доступность и открытость местной власти населению, степенью участия граждан в делах местного сообщества и ответственностью органов местного самоуправления за результаты своей политико-управленческой деятельности. При этом авторы нередко используют такие термины, как «концепция», «модель», «система» и др.^[11].

Исследование муниципального законодательства Великобритании, Германии, Франции, США позволяет утверждать, что зарождение и становление местного самоуправления (муниципальной власти) в этих странах прошло те же этапы, что и в России, СССР, РФ, однако с учетом особенностей использования своих национальных моделей местного самоуправления.

Исследуя содержание англосаксонской модели формирования и функционирования местного самоуправления, стоит отметить, прежде всего, что она является унифицированной, признающей субъектами муниципальных правоотношений муниципальные органы, но отрицающей строгое разделение властей на местном уровне. Ибо по законодательству названных выше стран, органы местного самоуправления наделены, одновременно, и законодательными, и представительными функциями, что кажется не совсем понятным для российского исследователя, т. к. на государственном уровне именно представительные, т. е. избранные органы, у нас и являются законодательными. Правда, при этом следует помнить, что и исполнительная власть у нас наделена законотворческой функцией.

Еще одной особенностью исследуемой модели местного самоуправления является закрепление унификации правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного самоуправления^[12].

Если под унификацией понимать создание единых подходов, обеспечивающих все виды деятельности, то данную специфику, по мнению автора работы, можно вправе признать обоснованной, ведь в РФ до фактической унификации очень далеко, в силу того, что имеются «самообеспеченные» территории и даже субъекты федерации, а многие живут и действуют на дотациях. Будь же у нас признана и законодательно закреплена муниципальная власть, она была бы способна эффективно защищать интересы муниципального сообщества и решать проблемы своих территорий.

Важно отметить содержание полномочий органов местного самоуправления по англосаксонской модели, а именно^[13]:

• управление полицией, пожарными, дорожными и социальными службами;
• обеспечение жизнедеятельности музеев;
• осуществление опеки и попечительства над престарелыми людьми.

Теперь о содержании и особенностях так называемой североамериканской (диверсифицированной) модели – разновидности англосаксонского подхода к полномочиям местного сообщества. Прежде всего, следует подчеркнуть, что субъектом местного самоуправления она признает население и многообразие форм и методов организации и функционирования муниципальных властей.

Далее применяется различная юридическая техника определения вопросов местного уровня.

Так, согласно англосаксонской модели местного самоуправления, местная власть вправе настаивать на дополнительных полномочиях, которые прямо не были определены законом как, например, в Великобритании. Рассматривать такие обращения уполномочены парламент, либо секретарь соответствующего министерства. В США более 40 штатов в своих конституциях закрепили положение о запрете детальной регламентации деятельности местного самоуправления^[14].

Признание важности именно местной, муниципальной власти данным подходом по праву обоснованно. Ведь местное сообщество в пределах муниципального территориального пространства обязано владеть всем, что там имеет место. Все полученные средства, естественно, обязаны ему принадлежать, а их передача государственной власти, ее органам, должны влечь соответствующие денежные отчисления, различные преференции.

Перейдем к исследованию сущности и особенностей романо-германской, так называемой континентальной модели местного самоуправления. Отдельные авторы подразделяют ее на романскую, скандинавскую и латиноамериканскую или биполярную^[15].

Исследование нормативной и источниковедческой баз, имеющих прямое отношение к данной модели, позволяет увидеть основную ее направленность и одновременно существенную особенность, которая проявляется в следующем:

• обеспечение возможности функционировать в единой административно-территориальной структуре, границах соответствующего муниципального сообщества органов местного самоуправления и органов государственной власти, имеющих прямое государственное управление;
• признание субъектов местного самоуправления юридическими лицами публичного права, т. е. наделенными фактическими властными полномочиями. Именно на этом и настаивают, в этом убеждают авторы, один из которых – Р. Б. Булатов, – в 2006 г. успешно защищенной докторской диссертации, аргументировано доказал важность признания за местным самоуправлением полномочий местной, муниципальной власти^[16];
• полномочия органов местной власти осуществляются по принципу «разрешено все, что не запрещено».

Романская модель становления и действия муниципального самоуправления требует ознакомления с содержанием нормативной и источниковедческой баз, прежде всего Франции и Италии, а также Греции и Португалии.