Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития..pdf

Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, а для издания какого-либо акта требуется процедура утверждения его вышестоящим органом либо представителем правительства.

Т. к. центральная власть всегда стремится контролировать местные власти, поэтому следует проанализировать и отношения местных органов с центральной властью. В унитарных государствах за муниципалитетами (местными органами) часто наблюдают специальные представители центральной власти: во Франции и Италии этим занимается Министерство внутренних дел, в Великобритании этот вопрос курирует Министерство жилищного хозяйства и местного управления. В федеративных государствах функции надзора в этой сфере возложены на административные органы субъектов федерации (например, на правительства земель в Германии).

Центральные власти имеют достаточно рычагов влияния на муниципальные органы и используют их посредством принятия законов и подзаконных актов; через контроль работы этих органов; используя финансовую зависимость муниципалитетов в виде субсидий.

Акты органов местного самоуправления часто вступают в силу после одобрения (утверждения, предварительного решения) правительственных органов. К примеру, в Англии именно министры утверждают акты муниципалитетов, содержащие обязательные нормы, а также акты о местных налогах, о получении займов, о сделках с муниципальной собственностью и прочее. Решения муниципалитетов во Франции утверждаются центральной властью по вопросам бюджета, получения займов, о распоряжении муниципальным имуществом. Эти решения утверждают министры и руководители ведомств, в функции которых входит контроль деятельности местных органов. Кроме того, правительство обладает правом на обязательные к исполнению рекомендации.

Если возникает конфликтная ситуация или имеет место факт неподчинения местных органов центральной власти, то к муниципалитетам могут быть применены санкции, в том числе роспуск (Италия, Франция), в других случаях могут отправить в отставку служащих или советников местного органа. В ситуациях при острых конфликтах применяется такая мера, как передача полномочий от «непослушного» муниципалитета представителю правительства в лице конкретного чиновника. Также могут налагаться взыскания, отменяться акты муниципальных органов. Иногда применяется очень действенная мера в виде отмены субсидий, т. к. зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, которые в некоторых странах составляют от третьей части до половины всех муниципальных доходов. В Англии сумма дотаций, как правило, больше, чем сумма поступлений от всех налогов.

Конфликты между муниципалитетами и центральными органами власти могут решать и в судах. В Англии правительство может мотивированно обращаться в суд, если несогласно с действиями местных органов. Суды разных уровней могут рассматривать претензии, как власти, так и частных лиц к муниципалитетам. Особенно жесткий надзор деятельности органов местного самоуправления наблюдается в странах, где в составе этих органов (или параллельно с ними) есть правительственные агенты или чиновники в лице префектов или губернаторов. У префектов во Франции есть полномочия отстранять избранных мэров от должности сроком до 1-го месяца^[19].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что соотношение между государственным управлением и властью на местах в различных странах различно, исходя из исторических, национальных и географических особенностей. В последние десятилетия на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во всех европейских государствах проявилась тенденция к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства все активнее используют местные органы власти в процессе государственного управления.

Структурно-пространственная организация местного самоуправления многих зарубежных стран как с федеральным (Канада, Германия), так и с унитарным устройством (Франция, Великобритания, Дания), направлена на уменьшение численности муниципальных образований с увеличением размеров их территорий^[20].

На протяжении последних 10 лет в Канаде реструктуризация муниципальных образований осуществляется путем их объединения, т. е. сокращения числа муниципальных образований. Данная реформа, носит широкомасштабный и интенсивный характер и направлена на повышение экономической эффективности оказания муниципальных услуг за счет снижения нерациональных расходов и повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований. Территориальная организация местного самоуправления Канады представлена двумя вариантами:

• одноуровневый – представлен муниципальными образованиями (отдельными поселениями), оказывающими их жителям полный набор соответствующих услуг;
• двухуровневый – представлен поселенческими муниципальными образованиями и образованными в границах графств и районах муниципалитетами, обладающими более обширными территориями, чем отдельные поселения.

Такая организация основывается на принципах разделения труда и дополнительности, т. е. поселенческие ответственны за оказание услуг населению, а другие – несут ответственность за тот набор услуг, который первые предоставить не могут по тем или иным причинам. Такое объединение происходит либо по добровольному согласию муниципальных образований, либо по инициативе властей.

При объединении формируется одноуровневая подсистема укрупненных муниципальных образований. Преимущество ее, несомненно, состоит в возможности перераспределения ресурсов между объединенными территориями, а также экономическая эффективность за счет сокращения управленческого персонала и снижения соответствующих расходов на различные административные функции, увеличения налоговой базы, способствующей финансированию предоставляемых муниципальных услуг. Также при объединении повышается управленческая ответственность, т. к. все сконцентрировано на одном уровне.

Канадский опыт объединения муниципальных образований свидетельствует не только о снижении расходов, но и о расширении номенклатуры и повышении качества муниципальных и общественных услуг, а также повышении налогооблагаемой базы.

Важно учитывать также и то, что указанные результаты достигаются лишь при действенном управлении укрупненными муниципальными образованиями и при умелом использовании эффектов унификации услуг и экономии на масштабах в более широких территориальных пределах^[21].

Для стран Евросоюза реформирование территориальной организации местного самоуправления также характерно укрупнение муниципальных образований. Данный процесс осуществляется как в крупных странах, в которых реформы территориального устройства местного самоуправления уже осуществлены или проводятся (например, в Германии, где в 70-е гг. в результате реформ число общин сократилось с 22 тыс. до 8,5 тыс.), так и в компактных странах с сильными устоями управленческой децентрализации. В качестве примера можно привести Данию, где реформа перешла уже на новый этап с 2007 г.

В 70-е гг. число муниципальных образований в Дании было уменьшено с 1300 до 275 (почти в 5 раз). На сегодняшний день в большинстве муниципальных образований численность населения от 5 до 60 тыс. жителей, и только в 16 муниципалитетах численность менее 5 тыс. чел., а в 11 – более 60 тыс. чел. Цель продолжающейся реформы – 98 муниципальных образований (т. е. уменьшение еще почти в 3 раза). Укрупненные муниципальные образования располагают больши́ми возможностями для роста эффективности предоставления и качества муниципальных услуг; также происходит наделение дополнительными полномочиями муниципальных властей для решения большинства социальных задач, т. е. происходит передача функций, ранее находящихся в компетенции регионов^[22].

Преобразование муниципальных образований не всегда предполагает процесс их объединения или укрупнения. Например, в Республике Словения в результате начавшейся во второй половине 90-х гг. реформы местного самоуправления, число муниципальных образований увеличилось с 60 до 200 единиц. Данный процесс был направлен на приближение муниципальных властей к населению и повышение качества оказания муниципальных услуг. На 2012 г. число муниципалитетов в Словении составило 212 единиц^[23].

Таким образом, анализ зарубежного опыта территориальной организации местного самоуправления показал, что целесообразно использование опыта реструктуризации муниципальных образований Канады путем их объединения, т. е. сокращения числа муниципальных образований, т. к. наблюдается повышение экономической эффективности оказания муниципальных услуг за счет снижения нерациональных расходов и повышения бюджетной самостоятельности муниципалитетов.

В любом случае преобразование муниципалитетов не должно осуществляться без отсутствия объективных на то причин. При любых изменениях территории муниципальных образований, должны соблюдаться принципы доступности власти для населения. Необходимо учитывать и то, что целью преобразования является улучшение качества предоставляемых услуг населению. Поэтому при проведении реформы местного самоуправления, необходима тщательная проработка, выстраивание механизма, разработка плана и прогнозирования последствий данных преобразований.

Глава 2. Анализ местного самоуправления в Российской Федерации

2.1. Нормативно-правовая база организации местного самоуправления в Российской Федерации

Фундаментальную конституционно-правовую основу, необходимую для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения и реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, создала, принятая в 1993 г. Конституция РФ.

С этого момента местное самоуправление провозглашалось автономным, а органы местного руководства выделялись из системы органов государственной власти. Данный подход окончательно ликвидировал правовую основу советской модели местного самоуправления, теоретически создав при этом систему управления на местах, ранее в истории России никогда не существовавшую.

Важным шагом в процессе развития политической автономии местного самоуправления послужил принятый 6 октября 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К ключевым изменениям, запустившим полномасштабную реформу органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, можно отнести:

• единые правовые основы организации местного самоуправления;
• повсеместное введение местного самоуправления (обязательное создание органов местного самоуправления в поселениях с числом жителей свыше 1000 чел.);
• разделение муниципалитетов на пять основных типов: городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения;
• четкое разграничение полномочий между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением;
• детальное определение перечня вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования;
• четкое определение структуры органов местного самоуправления, основных должностных лиц и схем организации местной власти^[24].

Стремление максимально приблизить городскую власть к избирателю и его запросам, уменьшить число предпосылок политических конфликтов между мэрами и губернаторами субъектов РФ, а также желание дать регионам возможность эффективнее управлять развитием своих территорий, влиять на социально-экономическую политику в муниципалитетах, побудило государственные власти внести очередные поправки в Федеральный закон N 131-ФЗ. Вследствие чего, в мае 2014 г. вступил в законную силу новый 136-ой Федеральный закон, который позволил расширить права субъектов РФ в регулировании местного самоуправления и дал дополнительные полномочия и права в формирования органов местной власти.

Итак, внесенными изменениями стали:

• получение региональными властями права определять порядок формирования органов местного самоуправления (ранее это являлось прерогативой самих местных властей);
• увеличение количества членов конкурсной комиссии, формируемой для отбора кандидатов на пост главы администрации муниципального образования и назначаемых региональной властью, с одной трети до половины; 
• назначение губернатором субъекта РФ всех членов конкурсной комиссии от региональной власти (ранее это было в компетенции регионального парламента);
• возможность перераспределения региональным законом полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;
• появились два новых вида муниципальных образований – городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

В феврале 2015 г. был принят 8-ой Федеральный закон. С одной стороны, данный законодательный акт сохранил все прежние варианты организации местной власти, а с другой – предусмотрел еще два новых способа непрямых выборов главы («сильного мэра») муниципального образования: