Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития..pdf

Во Франции закреплены следующие принципы, составляющие правовую основу полномочий органов местного самоуправления:

• признание важнейшей составной частью местного самоуправления коммуны;
• действие субъектного избирательного права по достижении гражданами 18-ти лет;
• наделение правомочиями муниципального совета, за исключением тех, которые полагаются мэру.

Особое место по французскому законодательству занимает мэр^[17], избираемый из состава советников муниципального совета на первой сессии утвержденного совета. Особенность заключается в том, что ему доверены: регистрация рождения, брака, смерти; подтверждение отцовства и материнства; регистрация гражданских актов; исполнение функции должностного лица полиции, наделенного правом определять основания нарушения уголовного законодательства, собирать доказательства оснований для признания уголовного правонарушения, осуществлять оперативно-розыскные действия и передачу, имеющих отношение к правонарушению, материалов в органы правосудия.

Исследование содержания законодательной базы, регламентирующей деятельность муниципального сообщества, а также ознакомление с правовыми и литературными источниками, имеющими прямое отношение к функциями и полномочиям органов муниципального самоопределения, механизму взаимодействия так называемой местной власти с государственной, со всей очевидностью свидетельствуют о полном соответствии и германской модели муниципального сообщества содержанию Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985 N 122. В принципе, зная отношение населения к порядку, его роли в жизни каждого гражданина Германии, иного не приходится ожидать.

Основной единицей, частью муниципального сообщества не только в Германии, но и в Австрии, частично в Бельгии, Швейцарии, является район – самостоятельная коммунальная единица и одновременно низовое звено органов системы государственной власти.

Особенностью муниципального сообщества Федеративной Республики Германии (ФРГ), вправе признать несколько, а точнее 4-е типа (вида) муниципальной администрации: Южно-Германский совет в Баден-Бюртемберге и Баварии; «неправильный магистрат» в Шлезвиг-Гольштейне, Гессене, Бремене; бургомистров Рейнальд-Пфальце и Сааре, и Северо-Германский совет Северной Рейн-Вестфалии. Однако следует подчеркнуть, что подобное разнообразие видов муниципальной администрации не допускает разнообразия во взаимодействии с федеральной властью, требуя четкости и ответственности за соблюдение федерального и иного уровня законодательства, регламентирующего функционирование органов местной, муниципальной власти^[18].

Итак, каждое государство, каждое общество свою модель местного самоуправления разрабатывает и применяет в соответствии с исторически сложившимися в данном социуме традициями.

Поэтому, независимо от многочисленных трактовок определения местного самоуправления, правильнее будет опираться, все-таки, на современное легальное определение данного термина, закрепленное в ст. 1 редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, где под местным самоуправлением в РФ понимается «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами…, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

1.3. Зарубежный опыт организации местного самоуправления

Сегодня достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти и, в частности, зарубежным моделям местного самоуправления. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Из них наиболее удачными считают европейские модели. В каждой из них в структуре и форме местного самоуправления, в компетенции органов местного управления и самоуправления имеются свои особенности, которые сто́ит рассмотреть и проанализировать.

Структура и формы местного самоуправления весьма разнообразны, но включают в себя, как правило, два элемента: выборный орган (муниципальное собрание, которое также может называться советом или ассамблеей) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным (мэр во Франции или бургомистр в Германии) и коллегиальным (магистрат в некоторых землях Германии или джута в Италии).

Представительные органы местного самоуправления в основном избираются прямым голосованием граждан, в большинстве случаев по мажоритарной системе: индивидуально за конкретных лиц – депутатов местных органов. Избирательный процесс членов будущего муниципалитета проходит по избирательным округам (одномандатным, реже – многомандатным). Полномочия таких избираемых органов составляют срок от 1-го года до 6-ти лет, при этом представительные органы, при продолжительном сроке деятельности, могут частично обновляться через ротацию (генеральные советы во Франции каждые 3 года обновляются наполовину). Они могут иметь разные названия (совет графства в Великобритании, муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет или просто муниципалитет). Муниципалитет может означать и территорию, и орган (можно вспомнить аналогию в виде сельских советов времен СССР).

Приоритетным вопросом местных представительных органов является принятие своего бюджета и распределение средств в его рамках. Эти органы принимают акты по поводу решения различных местных проблем, исполнение которых возлагается на исполнительный орган: коллегиальный либо единоличный. Исполнительный орган необходим, поскольку является постоянно действующей структурой, тогда как выборное собрание заседает периодически для решения приоритетных вопросов.

Функции мэра или бургомистра сильно разнятся в разных странах. В одних случаях это представитель власти с единоличными исполнительно-распорядительными полномочиями, в других – председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет только представительские функции, тогда как совет нанимает профессионального менеджера, который и управляет местными делами. Такая система называется «совет – управляющий», при этом чиновник действует строго в рамках контракта (ведет оперативные дела, координирует финансовые вопросы, направляет деятельность муниципальных служб и др.). Такой вариант применяется, в частности, в земле Северный Рейн-Вестфалия в Германии.

Муниципальные органы могут создавать постоянно действующие или временные комиссии, которые формируются по отраслевому признаку (по вопросам образования и культуры; по охране окружающей среды и прочее). В ряде стран они обладают не только совещательными и консультативными, но и распорядительными полномочиями.

Органы местного самоуправления принимают и нормативные акты в пределах исключительно своей компетенции, при этом, в некоторых государствах, эти акты можно оспорить в судебном порядке в обычном суде или в административном.

Компетенция органов самоуправления в разных странах (т. е. весь объем полномочий и способ предоставления им прав) неодинакова. В некоторых странах (Франция) на законодательном уровне детально прописаны компетенция местных выборных органов и меры контроля над тем, чтобы не было превышения полномочий с их стороны. В других странах (Германия) определенный круг вопросов прописан в законе, но, при этом, вышестоящие органы допускают выход за рамки полномочий, и так называемые остаточные полномочия могут использоваться местными органами самоуправления.

Известно, что для реализации полномочий нужны денежные средства, поэтому стоит рассмотреть и источники доходов местного самоуправления. Основным источником являются государственные субсидии, которые направляются из государственного бюджета и бывают трех видов: субсидии, выплачивающиеся регулярно; специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов; целевые субсидии, которые также выплачиваются регулярно, но под конкретные цели (культура, образование и т. д.).

Значительным источником доходов местных органов власти являются местные (муниципальные) налоги, в числе которых: муниципальный подоходный налог; налог с доходов компаний; налог со стоимости земли; налог с собственности, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков; налог с продаж (в некоторых странах).

Местные бюджеты также пополняются и за счет выдачи разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т. п. Для наполнения бюджета установлены потребительские платежи (например, за воду, вывоз и утилизацию мусора). Иногда местные органы власти на общих основаниях обращаются в банки за займами со всеми вытекающими из этого рисками.

Однако вернемся к компетенции местных органов самоуправления. Ее, условно, можно разделить на первичную и вторичную. Первичная компетенция распространяется на местные дела: уборку улиц, вывоз отходов, проверку соответствия застройки принятым нормативам, школьное образование, органы здравоохранения, заботу о бездомных, уход за престарелыми и др. Вторичная компетенция охватывает круг вопросов, которые прямо не относятся к местным делам и в которых больше заинтересована центральная власть: учет избирателей, призывников (где есть призыв в армию), мероприятия оборонного характера и т. п.

Права местных органов в унитарных государствах регулируются законами и актами правительства, в федеративных государствах – соответствующими субъектами федерации. Органы местного самоуправления в некоторых случаях имеют право обращаться в законодательные органы страны с просьбами, петициями о принятии законов или других актов в целях предоставления им дополнительных полномочий, при этом новые права могут предоставляться и на уровне подзаконных актов.

Полномочия муниципальных органов можно классифицировать следующим образом. 1. Полномочия в сфере финансово-экономической деятельности охватывают принятие местного бюджета, участие в экономических и социальных проектах путем выпуска или покупки акций. Сюда же входит сбор и аккумуляция денежных средств из различных источников. Финансово-экономическая сфера деятельности крайне важна: именно она влияет на все остальные полномочия. 2. Полномочия в социальной сфере. Первостепенное внимание здесь уделяется инвалидам, престарелым и неимущим в виде организации бесплатных столовых и медицинской помощи бездомным, домов престарелых, домов для лиц, нуждающихся в особом уходе. В целом ряде стран муниципальные органы занимаются строительством дешевого жилья с последующей продажей на льготных условиях его нанимателям. В социальную сферу входят также муниципальные больницы и родильные дома, библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Ведают местные органы и вопросами, связанными с образованием: заботятся о постройке школ, их ремонте, о зарплате учителям, часто решают вопросы программного обеспечения и т. д.

Указанные первичные направления деятельности являются самыми важными для местных муниципальных органов европейских стран.

3. Полномочия в области охраны общественного порядка. Следует подчеркнуть, что в ведении местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы, занимающиеся охранной и патрульной службой. К примеру, во Франции префект является не только главным должностным лицом общего административного плана, но еще и главным полицейским, т. е. наделяется функциями главного полицейского начальника. Он может руководить предварительным дознанием, следствием, розыском, задержанием преступников. Однако в других случаях руководители исполнительных органов полицейскими функциями не обладают, а нанимают полицейских служащих для соответствующей работы. 4. Полномочия в области коммунального обслуживания, охраны окружающей среды и благоустройства. К ним можно отнести дорожное регулирование, развитие транспорта, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов (контроль соблюдения законодательства по охране природы, борьба с загрязнением воздуха и воды). Усилия местных властей в сфере водоснабжения, канализации, освещения, уборки мусора очень волнуют жителей, поскольку с ростом городов эти проблемы могут обостряться, что требует своевременного оперативного решения.

Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность заключается в выдаче лицензий на права торговли, работу предприятий бытового обслуживания населения, театров, кинотеатров, в выдаче разрешений на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки, поведения в общественных местах, выделение земельных участков под строительство, выдаче разрешений или наложении запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Также речь идет и о надзоре в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарного контроля и др.

Управленческая деятельность заключается в руководстве предприятиями, которые являются муниципальной собственностью. К ним могут относиться предприятия коммунального транспорта, коммунального хозяйства, бытового обслуживания. Муниципалитетам могут принадлежать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома престарелых. В ряде стран именно муниципалитеты руководят больницами и поликлиниками, выплачивают пособия по безработице, бедности, имеют доли или акции в уставном фонде промышленных предприятий, участвуя, таким образом, в управлении этими предприятиями.