Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития..pdf

Таким образом, очевидно, что авторы законопроекта пытаются не только распространить уже существующую «двухуровневую модель» на ряд городских территорий, но и максимально унифицировать ее, снизив выборность органов местного самоуправления. Очевидна и попытка усиления влияния органов государственной власти субъекта РФ на формирование местных администраций.

Так, в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половину членов конкурсной комиссии предполагается назначать высшим должностным лицом субъекта РФ, а в поселении, внутригородском районе – главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением (который до этого сам был назначен при активном участии губернатора).

Следует напомнить, что сейчас количество представителей органов государственной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях при отборе кандидатур на должность главы местной администрации в городском округе и муниципальном районе не превышает одной трети, а в поселениях конкурсная комиссия формируется представительным органом самостоятельно.

Чем же авторы законопроекта обосновывают необходимость внедрения двухуровневой организации местного самоуправления в крупных городах? В пояснительной записке к законопроекту указывается: «в крупных мегаполисах слабоконтролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывалась малоэффективна для обеспечения жизнедеятельности населения, ее деятельность сопровождалась коррупционными скандалами, имели место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т. д.»^[44].

Так каким образом создание низового звена муниципального управления в городах поможет усилить контроль городского сообщества за действиями общегородской власти? Проект не предусматривает какие-либо особые формы такого контроля, тем более, что распространенная на городской округ «двухуровневая модель» сохранит черты уже существующей модели «район – поселение», в которой органы местного самоуправления не находятся в иерархической соподчиненности и не оказывают прямого влияния на деятельность друг друга.

Вряд ли усилению контроля будет способствовать и внедрение механизма делегирования представителей внутригородских районов в состав общегородских представительных органов. Более того, данная модель может привести к росту разобщенности населения, разрыву единства интересов, а соответственно, эрозии общей стратегии развития крупной агломерации.

В научной литературе уже отмечалось^[45], что равное представительство депутатов и глав поселений в представительном органе района может нанести ущерб интересам более населенных и развитых поселений, которые могут получать меньше дотаций и финансирования в силу лоббирования «местнических» интересов представителями меньших по численности населения муниципалитетов. На недопустимость неравного и искаженного представительства граждан в представительном органе указывал и Конституционный суд РФ^[46].

В предлагаемой же модели городских округов с внутригородским делением такое «местничество» может начаться уже внутри города, что никак не может повысить эффективность управления крупной городской агломерацией в целом. Вряд ли этой эффективности будет способствовать и предлагаемое авторами разделение вопросов местного значения между городским округом с районным делением и его составными частями. Так, внутригородские районы предлагается наделить правом утверждать правила и организовывать благоустройство территории внутригородского района. Стоит ли, соответственно, ждать исключения соответствующих полномочий из компетенции органов местного самоуправления городского округа? И если нет, то каким образом будут разделены полномочия по вопросу благоустройства?

Критика уже действующего законодательства в сфере разграничения вопросов местного самоуправления и полномочий между уровнями муниципального управления сводится к неопределенности в содержании компетенции соответствующих органов. Предлагаемая реформа в этом смысле лишь увеличивает существующую неразбериху, распространяя ее на городские округа.

Следует полагать, что столь масштабные изменения в системе местного самоуправления следует проводить предельно осторожно, с использованием пилотных площадок в отдельных регионах, либо точечно, в отдельных городских округах. При этом разработка концепций реформ территориальной и функциональной основ местного самоуправления должна вестись с учетом зарубежного опыта, который позволяет дать информацию об эффективности тех или иных предлагаемых к внедрению моделей.

В этом смысле интересным представляется опыт Канады, где оптимизация управления крупными городскими агломерациями на протяжении последних 30 лет являлась объектом как научного анализа, так и масштабных законодательных экспериментов.

Следует отметить, что реформирование территориальных основ местного самоуправления в провинциях Канады шло дифференцированно, что обусловлено децентрализацией государства и доминированием органов государственной власти провинций в сфере установления общих принципов организации местного самоуправления в пределах своей юрисдикции. Тем не менее, общим трендом в Канаде является процесс объединения и укрупнения муниципальных образований, который затронул как сельские территории, так и, в большей степени, крупные города.

По мнению известного специалиста в области муниципального управления в Канаде – Э. Санктона^[47], – двухуровневые муниципальные образования на базе крупных городов являются неустойчивыми конструкциями, подверженными внутренним противоречиям и конфликтам составляющих их частей. Санктон приводит пример двух подобных образований – Корпорации Объединенного Виннипега (1961-1971 гг.) и Муниципалитета Объединенного Торонто (1953-1998 гг.).

Корпорация Виннипега состояла из 19 муниципалитетов и возглавлялась советом, формировавшимся на основе выборов по избирательным округам, специально нарезанным так, чтобы исключить представительство в общегородском совете членов, представлявших интересы только одного нижестоящего муниципалитета. Хотя такая система и была направлена на минимизацию феномена «местничества», однако, в конечном итоге, привела к противостоянию города и внутригородских муниципалитетов, обвинявших общегородской совет в оторванности от интересов населения внутригородских муниципальных образований^[48].

В 1971 г. Виннипег был объединен в единый муниципалитет.

Муниципалитет Объединенного Торонто был создан в 1953 г. с целью осуществления крупных инфраструктурных проектов. Создание двухуровневой системы местного самоуправления стало альтернативой неустраивавшего как центр города, так и его пригороды, варианта объединения в единое муниципальное образование. Первоначально, в целях управления муниципалитетом верхнего уровня, был создан муниципальный совет, куда входило 24 члена: 12 от городского центра, и еще 12 – от муниципалитетов-пригородов. В последнем случае использовалась система равного представительства, что привело к ситуации, когда, например, муниципалитет Северный Йорк с численностью жителей в 308 тыс. чел., и муниципалитет Суанси с численностью жителей в 9 тыс. чел., оба получили по одному представителю в составе общегородского совета. Уже к 1966 г. под давлением как местных жителей, так и органов государственной власти провинции, система равного представительства муниципалитетов в городском совете была заменена на пропорциональную населению, при этом количество самих внутригородских муниципалитетов было сокращено вдвое.

Еще одна значительная реформа общегородского управления была проведена в 1988 г., когда городской совет стал формироваться из глав нижестоящих муниципальных образований и членов совета, избиравшихся жителями по специально нарезанным округам.

В литературе отмечается, что, несмотря на первоначальный успех «двухуровневой» модели в решении задач развития пригородов Торонто, вся история «сложного» муниципалитета была отмечена непрекращающимися скандалами между его нижестоящим и вышестоящим уровнями. Ярким примером является дело о строительстве скоростного шоссе через центр города. Идея строительства активно поддерживалась пригородными муниципалитетами, желавшими облегчить доступ своих жителей к рабочим местам в коммерческом центре агломерации, и нашла поддержку в общегородском совете, однако встретила яростный отпор у населения самого центра, поскольку строительство потребовало бы сноса целого ряда кварталов малоэтажной застройки в центральном Торонто. В разразившийся управленческий конфликт было вынуждено вмешаться правительство провинции, приостановившее работы по проекту специальным актом.

Когда в 1998 г. было принято решение об объединении всех муниципалитетов Торонто в единую муниципальную агломерацию «мегагород», у двухуровневой модели не нашлось много защитников.

Вышеуказанные примеры свидетельствуют о значительном конфликтном потенциале двухуровневого муниципального управления городом. Опыт проведенных в Канаде реформ показывает, что современной тенденцией в управлении агломерацией является не раздробление городских территорий между мелкими муниципалитетами, а наоборот, их консолидация, с целью выработки единого плана и стратегии развития большого города.

В случае с Россией до конца невыясненной остается и мотивация инициаторов городской реформы. В условиях, когда законодательно не решены многочисленные проблемы организации местного самоуправления в рамках действующей двухуровневой модели, расширять ее применение без корректировки существующих ошибок и недочетов представляется опрометчивым шагом.

3.2. Оптимизация местного самоуправления Российской Федерации

На сегодняшний день бесспорным является тот факт, что местное самоуправление нуждается в оптимизации его основ, однако какие конкретно основы, для чего и в каком объеме нуждаются в пересмотре, – данный вопрос продолжает оставаться дискуссионным^[49].

Серьезные проблемы в структуре, взаимоотношениях и полномочиях органов местного самоуправления, а также недостаточное финансирование субъектов РФ, привели к:

• снижению эффективности деятельности муниципальных образований (ввиду отсутствия у них четкого представления о «своем месте» в системе власти и управления страной);
• неподготовленности кадров органов местного самоуправления, а, порой, и острому дефициту квалифицированных специалистов в области муниципального управления;
• отсутствию надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти, превышению расходов местного самоуправления над доходной базой местных бюджетов (так, общий объем расходов местных бюджетов по состоянию на 1 декабря 2016 г. составил 3068,9 млрд. руб., что превысило объем расходов прошлого года на 2,7% (2987,7 млрд. руб.)^[50]).

Устранение и предотвращение данных причин – главная прерогатива государственной власти при построении эффективной системы местного самоуправления в стране.

Принято считать, что местная власть в решении многих вопросов несет основную долю ответственности за благополучие российских граждан и местного сообщества в целом. Однако часто обвиняя органы местного самоуправления в пассивности решения простейших вопросов жизнеобеспечения (например, ремонт канализации, водо- и газоснабжение, получение справки и т. п.), многие не понимают, что данная безынициативность происходит, в большинстве случаев, не по вине чиновников, а из-за сложной и неэффективной системы управления, в которой они вынуждены работать.

Таким образом, несмотря на уже имеющиеся позитивные сдвиги и тенденции в развитии местного самоуправления, потребуется еще немало усилий для полного урегулирования оставшихся противоречий. Ведь воплощение закона в жизнь, т. е. его реализация на практике – не менее сложная (если не более сложная) задача, чем его подготовка и принятие. В связи с этим выделяется ряд очевидных приоритетов.

Редакция Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016 предполагает расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления посредством приведения уставов и иных нормативно-правовых актов муниципальных образований в соответствие с российским законодательством. Но, определяя эффективность такой деятельности, следует учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта в разработке подобных нормативных документов. Поэтому рациональным выходом из сложившейся ситуации станет оказание всестороннего содействия муниципальным образованиям в разработке, регистрации, опубликовании уставов (особенно небольших городских и сельских поселений) и других нормативно-правовых актов.