Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития..pdf

Результат распределения мнений по всем категориям участников показал, что явно выделяющихся по своей значимости, например, с результатом выбора вариантов ответов выше 50-60%, нет.

Даже если формально выделить наиболее значимые направления развития местного самоуправления из общего распределения мнений участников исследования, представленных в таблице 7, то все равно необходимо применять комплексное видение дальнейших перспектив и предусматривать разнонаправленные меры достижения целей повышения уровня системности местной власти.

Необходимо учитывать совпадения и различия в оценках важности направлений развития со стороны населения и представителей местного самоуправления, а также экспертов, которые формируют свое мнение на основе не только личного, но и профессионального опыта – управленческого, научного, общественно-политического и др.^[33].

В заключение необходимо отметить важность проведения комплексных исследований различных проблем функционирования и развития системы местного самоуправления в России. Представленные материалы характеризуют уровень системности этого важнейшего института, дают возможность понять, как формируются мнения в этом направлении. Однако системность местного самоуправления обеспечивается множеством факторов и условий, которые имеют свою динамику изменений, что необходимо постоянно и целенаправленно изучать и анализировать.

Глава 3. Перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации

3.1. Проблемы местного самоуправления в России

Многочисленные проблемы, связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления в РФ, стали в последнее время предметом широкого общественного обсуждения. Появилась информация о готовящейся муниципальной реформе, призванной решить ряд назревших вопросов, в том числе в сфере финансового и материального обеспечения решения вопросов местного значения, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Представляется, что наиболее серьезная ситуация в сфере финансово-экономической базы осуществления местного самоуправления и реализации его организационно-управленческих основ сложилась на низовом уровне существующей в России двухуровневой системы местного самоуправления в городских и сельских поселениях. Большинство муниципальных бюджетов районного и поселенческого уровней продолжают оставаться дефицитными^[34].

Также вызывают много вопросов функциональные и организационные основы местного самоуправления в рамках реализации двухуровневой модели местного самоуправления. В частности, нерешенной остается проблема почти повсеместной передачи полномочий по решению вопросов местного значения с поселенческого на районный уровень. Логику подобного «перетекания» компетенции от поселенческих органов местного самоуправления к районным, в свете острого дефицита финансовой и материальной базы функционирования первых, можно понять. Однако при этом ставится под вопрос концептуальная основа двухуровневой системы местного самоуправления, как таковой.

Нерешенной законодательно остается и проблема противоречия Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 28.12.2016) и трудового законодательства РФ в части возможности замещения одним лицом до 5-ти должностей в рамках двухуровневой модели – на поселенческом и районном уровне одновременно^[35]. Такая ситуация может возникать в случае, если представительный орган района формируется по так называемой косвенной схеме, путем делегирования депутатов и глав поселений в его состав.

Еще одной проблемой организационных основ местного самоуправления в связке «район – поселение» являются противоречия, касающиеся возможности образования местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром района (ст. 34 редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016).

Во-первых, в соответствии с п. 3 ст. 17 редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. При этом подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается. Ст. 34 редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, предусматривающая формирование «единой» местной администрации, фактически устанавливает такое подчинение. Ведь теперь все управленческие полномочия администрации городского поселения сосредотачиваются у администрации районного уровня.

Во-вторых, согласно п. 10, 11.1 ст. 35 редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, при этом представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы местной администрации о результатах его деятельности и о деятельности местной администрации. Возникает коллизия: представительный орган какого уровня, в рассматриваемом случае, будет осуществлять контроль деятельности объединенной администрации – поселенческий или районный?^[36]

Несколько лучшей является ситуация в крупных городах, в том числе административных центрах субъектов РФ, в большинстве своем имеющих статус городских округов. Развитая экономика и инфраструктура позволяют аккумулировать если не полный, то минимально требуемый объем ресурсов для решения вопросов местного значения.

При этом успех местного самоуправления в пределах городских округов во многом зависит как от уровня взаимодействия органов местного самоуправления городского округа с органами государственной власти субъекта РФ, так и от возможностей органов власти субъекта субсидировать реализацию ряда муниципальных программ и софинансировать решение ряда ресурсоемких вопросов местного значения (например, содержание и ремонт городских дорог).

Несмотря на имеющиеся недостатки моделей организации системы органов местного самоуправления, заложенных в редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, спектр тех из них, которые могут быть внедрены на уровне городских округов, позволил на сегодняшний день создать устоявшиеся системы муниципальной власти, основанные на прямых выборах представительных органов и двух вариантах формирования местных администраций (избираемым главой городского округа, либо назначаемым руководителем местной администрации).

В связи с этим вызывает удивление ход и направленность осуществляемой муниципальной реформы, таргетирующей не признанные проблемными поселения, а крупные города. По мнению директора Института муниципального управления И. Выдрина, в результате обсуждения проблем организации местного самоуправления с середины 2000-х гг., сформировалось представление о том, что основные проблемы сосредоточены в малочисленных населенных пунктах. «Нас приучили к этой мысли и вдруг… реформа системы управления крупных успешных муниципальных образований», – указывает профессор Выдрин^[37].

Центральной в обсуждении реформы местного самоуправления с конца 2013 г. оставалась концепция, предложенная в аналитической записке Фонда института социально-экономических и политических исследований (далее – ИСЕПИ) «Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы»^[38].

В концепции были предложены две модели возможной реформы территориальной организации местного самоуправления. Внедрение первой модели затронуло бы не только крупные города, но и всю территориальную организацию муниципальной власти. Так, согласно концепции, при реализации данного варианта, существующие городские округа и муниципальные районы были бы преобразованы в уровень государственной власти. Новые административно-территориальные единицы возглавляли бы руководители, назначаемые высшим должностным лицом субъекта РФ. Ликвидация верхнего уровня местного самоуправления в городских округах компенсировалась бы созданием внутригородских муниципальных образований, а в районах – сохранением муниципальных образований «первого уровня» (городские и сельские поселения)^[39].

Согласно второй из предлагаемых моделей, территориальная реорганизация коснулась бы только крупных городов, на базе которых должны были создаваться муниципальные образования нового двухуровневого типа – «городские агломерации». Внутри «агломерации», также как и в первом варианте, должны были появиться внутригородские («внутриагломерационные») муниципальные образования. Несмотря на видимое сохранение местного самоуправления на обоих уровнях городского управления, авторы данной концепции предложили «использовать одну из зарубежных моделей управления агломерацией, которая предполагает преобладание органов государственной власти региона в управлении агломерацией»^[40]. При этом, «создается администрация агломерации, глава которой назначается главой субъекта РФ с учетом мнения представительного органа»^[41].

По мнению самих авторов концепции, первая модель реформы является более предпочтительной, поскольку коренная реформа территориальной организации местного самоуправления с ликвидацией муниципалитетов верхнего уровня и формированием новых «государственных администраций» потребует изменения не только соответствующих положений законодательства о местном самоуправлении, но и перераспределения перечня вопросов местного значения и государственных полномочий между уровнями публичной власти, а также серьезной переработки налогового и бюджетного законодательства в целом.

Что касается второй модели, то здесь вызывает сомнение убежденность авторов концепции в конституционности смешения государственной власти местного самоуправления на общегородском уровне управления «городскими агломерациями». Как известно, согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Это положение, в свое время, не позволило совместить государственное и муниципальное управление на общегородском уровне в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге. Предусматривавший такое совмещение Устав города Москвы, был изменен в соответствии с решением суда^[42].

В марте 2014 г., по итогам работы группы по реформированию местного самоуправления, созданной по поручению Президента РФ, в Государственную Думу РФ был внесен законопроект^[43], предполагающий внедрение модели, концептуально схожей со вторым из предложенных ИСЕПИ вариантов, но менее радикальной.

Согласно проекту, предполагается дополнить территориальную организацию местного самоуправления в городах двумя типами муниципальных образований: городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом.

Законодатель субъекта РФ может получить право предусматривать создание на своей территории двухуровневых муниципалитетов – городских округов, – состоящих из муниципальных образований нижнего уровня – внутригородских районов. Внутригородские районы станут полноценными муниципалитетами, с собственной системой органов местного самоуправления и набором вопросов местного значения.

Одновременно с данным изменением, законопроект предусматривает и серьезное изменение организационных основ местного самоуправления в уже существующих типах муниципальных образований. Доминирующей моделью системы органов становится модель, при которой глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и становится его председателем, а глава местной администрации назначается по контракту. Такая модель станет обязательной для городского поселения, муниципального района, городского округа с внутригородским делением, и внутригородского района.

Возможность проводить прямые выборы глав муниципальных образований, таким образом, смогут сохранить лишь «обычные» городские округа, сельские поселения и внутригородские муниципалитеты Москвы и Санкт-Петербурга.

Представительные органы муниципалитетов «верхнего уровня» – муниципальных районов и городских округов с внутренним делением, – предполагается формировать исключительно путем делегирования представителей муниципалитетов «нижнего уровня».