Файл: Субъекты и виды контроля за оперативно-розыскной деятельностью.(Правовые основы поисковой деятельности подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность).pdf

Ведомственный контроль за ОРД осуществляют руководители органов, уполномоченных на проведение ОРД, которые несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий (далее – ОРМ).

Надзор за ОРД осуществляется органами прокуратуры. При этом прокурорский надзор за ОРД, с одной стороны, выступает в качестве гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина при проведении ОРД, а с другой стороны, не должен препятствовать осуществлению субъектами ОРД их полномочий.

Выполнение таких условий может быть обеспечено четким нормативным определением предмета прокурорского надзора за ОРД и полномочий прокурора при осуществлении такого надзора. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [1] прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, в том числе органами, осуществляющими ОРД.

Одновременно ст. 29 того же Закона [1] предметом прокурорского надзора определяет соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение ОРМ, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Основным законом, регулирующим правоотношения в сфере ОРД, является Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – ФЗ об ОРД) [2], в котором определено содержание ОРД и закреплена система гарантий законности при проведении ОРМ.

В то же время ОРД регулируется нормативными правовыми актами органов, уполномоченных на проведение ОРД. Как следует из смысла ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [1], органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов, а не ведомственных нормативных актов.

В ч. 1 ст. 21 ФЗ об ОРД [2] также указано, что Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры осуществляют надзор за исполнением ФЗ об ОРД, а не за исполнением нормативных актов органов, осуществляющих ОРД. При этом сама ст. 21 имеет название «Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью».

Таким образом, в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор в сфере ОРД, в качестве предмета прокурорского надзора определяется:

1) исполнение законов органами, осуществляющими ОРД (ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»);

2) исполнение Федерального закона «Об оперативно-розыскнойдеятельности» (ч. 1 ст. 21 ФЗ об ОРД) и

3) оперативно-розыскная деятельность (название ст. 21 ФЗ об ОРД).

С учетом положений действующего законодательства, на наш взгляд, справедливым является точка зрения В.Ф. Луговика о том, что ОРД может быть объектом прокурорского внимания только в контексте соблюдения должностными лицами действующих законов [3].

В ч. 2 ст. 4 ФЗ об ОРД прямо указано, что организация и тактика проведения ОРМ регламентируются нормативными актами органов, осуществляющих ОРД. В то же время в ФЗ об ОРД содержится ряд норм, регламентирующих отдельные элементы подготовки и проведения ОРМ [4], что может быть истолковано как критерии законности при проведении соответствующих ОРМ.

Конституционный Суд РФ в своих решениях, принятых по результатам рассмотрения обращений граждан, признал, что в ФЗ об ОРД содержатся нормы, гарантирующие законность проведения ОРМ [5; 6].

Поэтому, несмотря на то, что организация и тактика проведения ОРМ регламентируются нормативными актами органов, осуществляющих ОРД, соблюдение установленного порядка выполнения ОРМ может быть предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, только в пределах, регулируемых нормами ФЗ об ОРД.

В то же время контроль за соблюдением законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий в соответствии со ст. 22 ФЗ об ОРД возложен на руководителей органов, осуществляющих ОРД, при проведении ими ведомственного контроля за ОРД [2].

К предмету прокурорского надзора не относятся сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления ОРД. Данные о внедренных в организованные преступные группы лицах, о штатных негласных сотрудниках, а также о тех, кто оказывает или оказывал содействие на конфиденциальной основе, предоставляются прокурору только с их письменного согласия, за исключением случаев привлечения этих лиц к уголовной ответственности.

Перечисленные обстоятельства также следует относить к предмету ведомственного контроля за ОРД. Неоднозначность определения предмета прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД порождает проблему определения полномочий прокуратуры при осуществлении такого надзора [16].

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не содержится перечня полномочий прокурора при осуществлении надзора в сфере ОРД – в ст. 30 названного Закона содержится отсылочная норма, в соответствии с которой полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД устанавливаются уголовнопроцессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

В ст. 21 ФЗ об ОРД не содержится четких прав и обязанностей прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД, а положения ст. 37 УПК РФ, определяющие полномочия прокурора при производстве предварительного расследования, не могут быть применены при надзоре в сфере ОРД [7].

Отсутствие в федеральных законах норм, четко определяющих полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД, а также однозначного определения прокурорам при реализации надзорных полномочий при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД проверять не только соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина и законность в ходе осуществления ОРД, но и обоснованность принятия некоторых решений уполномоченными на проведение ОРД органами (подп. «б», «в» п. 6), а также обоснованность и достаточность проведения ОРМ (пп. 7, 7.1).

На наш взгляд, требование проверять обоснованность в таких случаях может быть отнесено к предмету прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД, только если основания принятия решений прописаны в федеральных законах, например перечисленные в ст. 7; ч. 2, 3, 6, 7, ст. 8 ФЗ об ОРД основания для проведения ОРМ. При этом, на наш взгляд, будет целесообразным разделять обоснованность принятия решений в ОРД на формальную и фактическую [3].

Под «формальной обоснованностью» необходимо понимать наличие предусмотренных федеральными законами формальных оснований для принятия решений в ОРД, выраженных в конкретных процессуальных или оперативно-розыскных документах, таких как постановление о возбуждении уголовного дела (п. 1 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД), поручения (п. 3 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД), запросы (пп. 4 и 6 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД), постановление о применении мер безопасности (п. 5 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД), постановления о проведении отдельных ОРМ (ч. 6 и 7 ст. 8; ч. 5 ст. 9 ФЗ об ОРД).

Если же под обоснованностью принятия определенного решения субъектом, уполномоченным на проведение ОРД, понимается некая информация (сведения), необходимая для принятия такого решения, но в соответствующих нормах федеральных законов четко не перечислены источники такой информации (сведений) и критерии ее достаточности, то в такой ситуации, на наш взгляд, можно вести речь о «фактической обоснованности» принятия решений в ОРД [18].

Анализ норм ФЗ об ОРД позволяет отнести к предмету прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД «фактическую обоснованность» проведения ОРМ в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 7.

При этом «фактическую обоснованность» принятия решений в ОРД можно отнести к предмету прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД только в том случае, если фактические основания принятия решений в ОРД прямо указаны в федеральных законах (п. 2 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД). Однако чаще в нормах ФЗ об ОРД предусмотрен более сложный порядок обоснования принятия решений в ОРД, в соответствии с которым требуется наличие как «формальных оснований», так и «фактических оснований».

Примером может быть порядок принятия решений о проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина, предусмотренные ст. 23 и 25 Конституции РФ. «Формальными основаниями» в таком случае являются мотивированное постановление судьи (ч. 5 ст. 9 ФЗ об ОРД) и мотивированное постановление руководителя органа – инициатора ОРМ (ч. 3 ст. 9 ФЗ об ОРД), а «фактическим основанием» является наличие информации, перечисленной в пп. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 8 ФЗ об ОРД.

В соответствии с ч. 3 и ч. 6 ст. 8 ФЗ об ОРД для принятия решения о проведении соответствующих ОРМ также необходима совокупность «формальной обоснованности» и «фактической обоснованности» [17].

В случае если в ФЗ об ОРД указана только «формальная обоснованность» принятия решения (ч. 7 ст. 8 ФЗ об ОРД), а «фактическая обоснованность» принятия того же решения указана в ведомственных нормативных актах органов, осуществляющих ОРД, например фактические основания принятия решения о проведении проверочной закупки, контролируемой поставки, оперативного эксперимента, оперативного внедрения, то такая «фактическая обоснованность» не может быть предметом прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД и является предметом ведомственного контроля за ОРД [17[.

В ФЗ об ОРД не предусмотрен предварительный надзор прокуратуры за принятием решений в ОРД. В целях усиления гарантий законности и соблюдения прав и свобод человека при проведении ОРД, а также в целях предупреждения возможных как умышленных, так и непреднамеренных нарушений оперативнорозыскного и уголовного законодательства со стороны сотрудников органов, осуществляющих ОРД, считаем целесообразным предусмотреть в ФЗ об ОРД обязательный предварительный надзор прокуратуры за принятием тех решений в ОРД, для принятия которых необходима «фактическая обоснованность» (п. 2 ч. 1 ст. 7 и ч. 3 ст. 9 ФЗ об ОРД).

Практическая реализация предварительного надзора прокуратуры за принятием таких решений может осуществляться путем согласования с прокурором, осуществляющим надзор за исполнением законов при осуществлении ОРД, постановления о заведении на основании п. 2 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД дела оперативного учета и постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД, о необходимости проведения ОРМ, ограничивающих права человека и гражданина, предусмотренные ст. 23 и ст. 25 Конституции РФ (ч. 3 ст. 9 ФЗ об ОРД). При этом ФЗ об ОРД необходимо дополнить нормой, обязывающей прокурора знакомиться с оперативно-розыскными материалами, обосновывающими законность и необходимость принятия соответствующих решений в ОРД [14].

Достаточность проведения ОРМ (пп. 7, 7.1 приказа Генпрокуратуры России от 15 февраля 2011 г. № 33), на наш взгляд, также не может являться предметом прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД, т.к., во-первых, в федеральных законах не предусмотрено, какие ОРМ являются достаточными в той или иной ситуации; во-вторых, вопросы организации и тактики проведения ОРМ относятся к предмету ведомственного контроля; в-третьих, проведение ОРМ, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц, а также в целях выполнения других задач ОРД полностью относится к компетенции сотрудников органов, осуществляющих ОРД, которые имеют соответствующее образование и практический опыт оперативной работы [15].

Кроме того, какие-либо поручения, требования или указания прокурора о проведении ОРМ в соответствии со ст. 7 ФЗ об ОРД не являются основаниями для проведения ОРМ. Координирующая деятельность прокуратуры по борьбе с преступностью также не предполагает отдачу органам, осуществляющим ОРД, обязательных для исполнения указаний о проведении ОРМ [10].

В названном приказе [8] содержатся нормы, которые явно расширяют предмет прокурорского надзора, т.к. обязывают прокурора проверять:

- соблюдение установленного порядка заведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений (подп. «б» п. 6);

- законность представления результатов ОРД (подп. «д» п. 6);

- соблюдение установленного порядка регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении (подп. «ж» п. 6), а все перечисленные выше правоотношения регулируются ведомственными нормативными актами.

Вывод

Таким образом, можно сделать вывод, что к предмету прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД следует относить обстоятельства и правоотношения, регулируемые нормами федеральных законов (ФЗ об ОРД), а к предмету ведомственного контроля за ОРД – обстоятельства и правоотношения, регулируемые как нормами федеральных законов, так и нормами ведомственных нормативных актов органов, осуществляющих ОРД.

При этом ведомственный контроль за ОРД является предшествующим по отношению к прокурорскому надзору за исполнением законов при осуществлении ОРД и охватывает более широкий круг правоотношений (регулируемых как федеральными законами, так и ведомственными нормативными актами).