Файл: Субъекты и виды контроля за оперативно-розыскной деятельностью.(Правовые основы поисковой деятельности подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность).pdf

В Уголовно-процессуальном кодексе РФ, Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» содержатся лишь отдельные указания на полномочия прокурора за оперативно-розыскной деятельностью (дает указания оперативно-розыскным органам по отдельным вопросам, запрашивает документы, послужившие основанием проведения оперативно-розыскных мероприятий и т. д.).

Такое положение, как правильно отметил А. И. Михайлов, не дает прокурору возможности осуществлять по-настоящему действенный надзор за оперативно-розыскной деятельностью соответствующих органов. Необходимо не только ставить перед прокуратурой конкретную задачу или определять направления ее деятельности (в частности, надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности), но и обязательно разрабатывать соответствующие процедуры осуществления надзора в этом направлении и обеспечить определенными правами прокурора [7].

Надзор за оперативно-розыскной деятельностью в настоящее время осуществляется как путем использования метода прокурорского руководства, так и методами общего надзора [6].

В практическом плане важное место занимает проблема конкретизации и оптимального сочетания указанных методов для повышения эффективности оперативно-розыскной деятельности и надзора за ней, своевременного и полного выявления и устранения нарушений закона в работе оперативно-розыскных органов.

В соответствии с указанием Генпрокуратуры России № 215/69, МВД России № 1/7818 от 29 сентября 2008 г. «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и другими нормативными актами» вопросы, касающиеся организации, тактики, методов и средств осуществления оперативно-розыскной деятельности, в предмет прокурорского надзора не входят. 

Между тем эти компоненты являются составляющими организации и тактики оперативно-розыскной деятельности, определение которым дано в наставлении об организации и тактике оперативно-розыск­ной деятельности органов внутренних дел [11]. Здесь же определено, что планирование является элементом организации (п. 8).

Таким образом, вопросы планирования, выдвижения версий, исполнения пунктов плана и др. не могут быть предметом прокурорского надзора. Не входят в предмет прокурорского надзора и вопросы работы с лицами, оказывающими, в соответствии со ст. 17 Закона об ОРД, содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

 Согласно ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-ро­зыск­ную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим про­курорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Под сведениями о данных лицах следует понимать любые оперативно-служебные документы (учетно-регистрационная документация, сообщения, записки, дела и др.), посредством анализа которых можно раскрыть установочные данные лиц, оказывающих конфиденциально содействие полиции.

Таким образом, объединение в одной главе Федерального закона «О прокуратуре РФ» двух самостоятельных, но очень тесно взаимосвязанных направлений прокурорского надзора неслучайно [12]. Это свидетельствует о том, что не только при надзоре за уголовно-процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, но и при надзоре за деятельностью оперативно-розыскных органов методы надзора относительно одинаковы.

Их особенность заключается в прокурорском руководстве соответственно уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью.

Говоря о методах прокурорского руководства при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, не имеется в виду, что прокурор как бы стоит над оперативно-розыскными органами, руководит ими в самом широком смысле [14].

Полномочия прокурора по ряду четко установленных в законе оснований должны иметь распорядительный характер, т. е. прокурор должен наделяться правом выносить обязательные для исполнения оперативно-розыскными органами указания о принятии мер к раскрытию преступлений, обнаружению и розыску лиц, их совершивших, устранению нарушений закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности [20].

Необходимо отметить, что распорядительный характер полномочий прокурора по отношению к должностным лицам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, не исключает, а подразумевает оперативную самостоятельность указанных лиц [17]. 

Прокурор может давать указания оперативно-розыскному органу только в тех случаях, когда того требует законодательство, например, если должностные лица или руководители указанных органов с нарушением закона выполняют те или иные оперативно-розыскные мероприятия; если в ходе оперативно-розыскной деятельности незаконно ограничиваются конституционные права человека и гражданина; если проводимая конкретная оперативно-розыскная деятельность не соответствует законодательно установленным задачам или неэффективна [18].

По общему правилу, прокурор, осуществляя надзорную деятельность, непосредственно не вмешивается в исполнительно-распоряди­тель­ную деятельность в целях устранения нарушения закона [8]. 

Вывод

Сущность прокурорского надзора заключается в том, чтобы обеспечить должный правовой режим, не вторгаясь в конкретную деятельность поднадзорных органов. Общественные отношения в сфере прокурорского надзора, безусловно, не похожи на отношения, складывающиеся при осуществлении государственной власти и управления, основанные на строгом подчинении одних субъектов другим.

Правовые средства прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью недостаточно разработаны, требуют дополнений, уточнений, научно-практического обоснования. Недостаточная правовая регламентация снижает эффективность прокурорского надзора, затрудняет точное и единообразное применение закона.

Глава 2. Общая характеристика надзора за оперативно-розыскной деятельностью

2.1. Предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью

Прокуратура уполномочена осуществлять надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории РФ. Также прокуратура России выполняет и иные функции, установленные федеральными законами [1].

Наряду с общими видами надзора, к которым можно отнести надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, ФЗ «О прокуратуре РФ» предусмотрены специальные виды надзора, среди которых надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в соответствии со ст. 29 ФЗ «О прокуратуре РФ» [1], является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Основным законом, регулирующим правоотношения в сфере оперативно-розыскной деятельности, является ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [2], в котором определено содержание оперативнорозыскной деятельности и закреплена система гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

При этом в ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» не содержится норм, регламентирующих порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а в ч. 2 ст. 4 того же закона прямо указано, что организация и тактика проведения оперативно-розыскных мероприятий регламентируются нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Как следует из смысла ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» [1], органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов, а не ведомственных нормативных актов. В ч. 1 ст. 21 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [2] также указано, что Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры осуществляют надзор за исполнением ФЗ «Об 306 оперативно-розыскной деятельности», а не за исполнением нормативных актов органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

При детальном рассмотрении положений абзацев 6, 7 и 7.1 Приказа Генпрокуратуры России от 15.02.2011 № 33 [3] можно обратить внимание на требования уполномоченным прокурорам при реализации надзорных полномочий при осуществлении прокурорского надзора за оперативнорозыскной деятельностью проверять не только соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина и законность в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности, но и проверять обоснованность принятия некоторых решений уполномоченными на проведение оперативнорозыскной деятельности органами (абз. 6 п. «б», п. «в»), а также обоснованность и достаточность проведения оперативно-розыскных мероприятий (абзацы 7 и 7.1).

На наш взгляд, требование проверять обоснованность в таких случаях может быть отнесено к предмету прокурорского надзора за оперативнорозыскной деятельностью только, если основания принятия решений четко прописаны в федеральных законах, например, перечисленные в ст. 7 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [2] основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Также под обоснованностью можно понимать наличие предусмотренных федеральными законами формальных оснований для принятия решений в оперативно-розыскной деятельности, например, постановление о возбуждении уголовного дела, постановление об объявлении розыска лица, поручение следователя, постановление о применении мер безопасности, запросы на проведение оперативнорозыскных мероприятий и т.п.

Однако в таких случаях, на наш взгляд, обоснованность будет являться одним из критериев законности, и нет необходимости отдельно прописывать в нормативных актах требование проверять обоснованность принятия решений в оперативно-розыскной деятельности или обоснованность проведения оперативно-розыскных мероприятий [4].

В случае же, если под обоснованностью принятия определенного решения субъектом, уполномоченным на проведение оперативнорозыскной деятельности, понимается некий объем фактических данных, достаточный для принятия такого решения, но четко не определенный в соответствующих нормах федеральных законов, то в такой ситуации нельзя вести речь о предмете прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Такая обоснованность полностью является предметом ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью [5].

Достаточность проведения оперативно-розыскных мероприятий (абзацы 7 и 7.1 приказа Генпрокуратуры России от 15.02.2011 № 33), на наш взгляд, также не может являться предметом прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, поскольку: во-первых, в федеральных законах не предусмотрено какие оперативно-розыскные мероприятия являются достаточными в той или иной ситуации; во-вторых, вопросы организации и тактики проведения оперативно-розыскных мероприятий относятся к предмету ведомственного контроля; в-третьих, проведение оперативно-розыскных мероприятий, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц, и в целях выполнения других задач оперативно-розыскной деятельности полностью относится к компетенции сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, которые имеют соответствующее образование и практический опыт оперативно-розыскной деятельности.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на то, что в ст. 29 ФЗ «О прокуратуре РФ» [1] к предмету прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности относится законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в абз. 6 пункты «б» и «в», абзацы 7 и 7.1 приказа Генпрокуратуры России от 15.02.2011 № 33 [3] содержится требование о проверке уполномоченными прокурорами обоснованности принятия решений органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, а также обоснованности и достаточности проведения оперативно-розыскных мероприятий, что, на наш взгляд, не может относиться к предмету прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.

2.2. Предмет прокурорского надзора и ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью

Оперативно-розыскная деятельность (далее – ОРД) ввиду своего преимущественно негласного характера и наличия полномочий по ограничению конституционных прав человека и гражданина требует особого надзора и контроля со стороны государства [7].