Файл: Субъекты и виды контроля за оперативно-розыскной деятельностью.(Правовые основы поисковой деятельности подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность).pdf

Обоснованность принятия решений в ОРД целесообразно разделять на «формальную обоснованность» и «фактическую обоснованность», при этом к предмету прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД следует относить обоснованность, предусмотренную в нормах федеральных законов (ФЗ об ОРД).

Целесообразно предусмотреть в ФЗ об ОРД обязательный предварительный надзор прокуратуры за решениями, принимаемыми в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 7 и ч. 3 ст. 9 ФЗ об ОРД путем согласования с прокурором соответствующих постановлений. Достаточность проведения ОРМ не может являться предметом прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД.

Глава 3. Совершенствование системы контроля за оперативно-розыскной деятельностью

3.1. Проблемы надзора за оперативно-розыскной деятельностью

Оперативно-розыскная деятельность всегда играла существенную роль в вопросах выявления и пресечения совершенных и готовящихся преступлений. Для решения задач, поставленных перед органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, действующее законодательство наделило их специфичными правами по применению особых способов и методов, носящих, как правило, конфиденциальный характер.

При этом данные способы и методы нередко сопровождаются вторжением в охраняемые Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина. Естественно, что подобная деятельность и соблюдение законности при ее осуществлении не может оставаться вне поля зрения прокуратуры [12].

Нарушения законов в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности – достаточно частое явление. Отсутствие прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, или его недостаточная эффективность приводит к новым нарушениям законности, прав и свобод человека и гражданина.

В настоящее время прокурорский надзор в указанной сфере хоть и существует, но его эффективность оставляет желать лучшего [18].

Это связано с недостатками правового регулирования прокурорского надзора при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Законодательное закрепление понятия, предмета, целей и задач органы, осуществляющие ОРД), в настоящее время содержится в формулировках Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее ФЗ «О прокуратуре РФ»).

При этом указанные понятия неизменны с момента принятия ФЗ «О прокуратуре РФ», то есть с 1992 года. На протяжении многих лет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности не только законодательно, но и в научной литературе рассматривается как единый с надзором за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

При этом фактически единственное законодательное определение предмета рассматриваемого надзора закреплено в статье 29 ФЗ «О прокуратуре РФ». Однако оперативно-розыскная деятельность, дознание и предварительное следствие, исходя из целей и задач, стоящих перед ними, методов и способов их достижения и принимаемых решений, по своей сути являются различными видами деятельности [11].

Соответственно и регламентируются эти виды деятельности разными федеральными законами: Федеральным законом РФ «Об оперативнорозыскной деятельности» (далее – ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»)" и Уголовнопроцессуальным кодексом Российской Федерации (далее – УПК РФ).

Более того, органы, осуществляющие ОРД, действуют как гласными, так и негласными методами, а органы дознания и предварительного следствия всегда гласно.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, в ряде случаев не совпадает с предметом надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия и существенно отличается от всех иных видов надзорной деятельности прокурора [17].

В соответствии со статьей 29 ФЗ «О прокуратуре РФ» в специфический предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью входят соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Таким образом, представляется, что с учетом существенного отличия форм и методов работы органов, осуществляющих ОРД, особого порядка и способов документирования ими результатов своей деятельности целесообразным будет формулирование в ФЗ «О прокуратуре РФ» самостоятельного предмета данного прокурорского надзора.

В статье 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» по существу не приведены полномочия прокурора по осуществлению надзора за оперативно-розыскной деятельностью и содержится отсылка к статье 21 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [13].

В итоге сложилась ситуация, когда полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, регламентируются, по нашему мнению, недостаточно конкретизировано всего одной статьей ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», а норма ФЗ «О прокуратуре РФ», посвященная предмету прокурорского надзора, не в полном объеме учитывает специфики оперативно-розыскной деятельности.

Цели же прокурорского надзора за осуществлением оперативнорозыскной деятельности в законе не отражены.

Представляется, что в силу специфики оперативно-розыскной деятельности следует более детально урегулировать предмет прокурорского надзора и полномочия прокурора в указанной сфере в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [17].

По нашему мнению, совершенствование законодательства, регламентирующего прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, позволит обеспечить его эффективность, что, в частности, самым благоприятным образом скажется на соблюдении прав и свобод человека и гражданина при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

3.2. О совершенствовании прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью (далее – ОРД) является важным элементом государственно-правового механизма обеспечения законности, от эффективности которого зависит и обеспечение прав личности в этой сфере правоохранительной деятельности.

В результате прокурорского надзора в 2017 г. выявлено более 520 тыс. нарушений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – Закон об ОРД), для устранения которых внесено 150,3 тыс. требований, 11,7 тыс. представлений, 10,6 тыс. протестов; по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования к дисциплинарной ответственности привлечены 24,3 тыс. должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, и возбуждено 11 уголовных дел [1].

Анализ приведённых цифр показывает, что на более чем полмиллиона выявленных нарушений прокурорами вынесено 171,7 тыс. актов прокурорского реагирования, а 349,2 тыс. нарушений закона были оставлены без прокурорского реагирования.

Отсюда можно предположить, что оставленные без реагирования нарушения закона были не столь существенны и не давали оснований для принятия мер прокурорского реагирования, предусмотренных законом. Это предположение отчасти подтверждается решением Коллегии Генеральной прокуратуры от 15 февраля 2018 г., в котором отмечалось, что «нередко прокуроры при реализации надзорных полномочий акцентировали внимание на несущественных упущениях и недостатках в оперативно-розыскной работе, при этом очевидные нарушения закона оставались без надлежащей оценки и принятия мер реагирования» [2].

Такое замечание можно расценивать как весьма деликатную самооценку недостаточной эффективности прокурорского надзора за ОРД. Более конкретно и категорично оценивают эффективность прокурорского надзора за ОРД отдельные исследователи.

Так, Н.С. Железняк, проанализировав сведения о результатах прокурорского надзора по Красноярскому краю за 2010–2011 гг. и сопоставив число надзорных проверок прокуратуры с количеством выявленных в их результате нарушений закона, пришел к выводу, что их эффективность составляет чуть более 2 % [3].

Приведённый показатель в целом совпадает и с современной федеральной статистикой, согласно которой в 2017 г. прокурорами в целом по России было проверено примерно 245,3 тыс. материалов об оперативно-розыскных мероприятиях (далее – ОРМ), связанных с ограничением тайны связи, в результате чего выявлено 3074 нарушения Закона об ОРД [4], что составляет 1,25 % от числа проверенных материалов.

Можно дискутировать по поводу обоснованности использования приведенных показателей как основы оценки эффективности прокурорского надзора за ОРД, но факт остается фактом: в 98,75 % проверенных материалов, связанных с ограничением права на тайну телефонных переговоров и почтовых отправлений, прокуроры не обнаружили нарушений закона.

На наш взгляд, это объясняется двумя возможными причинами: либо оперативные службы в подавляющем большинстве случаев действуют строго в рамках закона, что, в свою очередь, ставит под сомнение целесообразность прокурорского надзора за их деятельностью, либо прокурорские проверки были недостаточно качественными.

В пользу последнего свидетельствуют результаты проведенного нами анализа жалоб граждан в Конституционный Суд Российской Федерации на нормы Закона об ОРД, в частности, регламентирующие прослушивание телефонных переговоров.

Поводом для таких жалоб выступают факты необоснованного и неадекватного тяжести содеянного принятия решений на прослушивание телефонных переговоров, многократное продление их продолжительности при отсутствии сведений о криминальной активности объектов прослушивания, установление контроля телефонных переговоров в случаях, не терпящих отлагательства, без получения судебного решения, нарушение сроков хранения полученных фонограмм, их использование для иных, кроме установленных законом, целей и другие факты нарушения закона, которые должны были бы выявляться при качественном прокурорском надзоре.

Негативная оценка эффективности прокурорского надзора за прослушиванием телефонных переговоров дана также Европейским Судом по правам человека (далее – ЕСПЧ) в Постановлении «Роман Захаров против Российской Федерации», в котором сделан вывод, что прокурорский надзор в его настоящем виде неспособен обеспечить адекватную и эффективную защиту от злоупотреблений в процессе ОРД [5].

Представляет определённый интерес мотивировка такого заключения, позволяющая понять требования ЕСПЧ к организации и процедуре прокурорского надзора за ОРД и определить пути его совершенствования. Во-первых, ЕСПЧ усомнился в независимости прокуроров от исполнительной власти в силу существующего порядка их назначения и снятия с должности. Во-вторых, совмещение у российской прокуратуры функции уголовного преследования и одновременно надзора за законностью приводит, по мнению ЕСПЧ, к конфликту интересов, что несовместимо с ролью прокуроров в защите прав человека.

К этим двум замечаниям, на наш взгляд, следовало бы относиться сдержанно, поскольку порядок назначения прокуроров установлен ст. 129 Конституции России, а функции прокуратуры, закрепленные в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК Российской Федерации, основаны на исторической традиции, укоренившейся в российской правовой системе. Думается, что совершенствование прокурорского надзора за ОРД возможно в рамках уже существующей конституционно-правовой основы деятельности прокуратуры.

Третий довод ЕСПЧ о неэффективности прокурорского надзора за ОРД связывался с ограниченностью полномочий прокуроров в их надзорной деятельности, поскольку они не имеют доступа к данным о лицах, оказывающих конфиденциальное содействие, об используемых ими приёмах, методах и средствах, а в законодательстве отсутствует требование об уничтожении материалов прослушивания в случае установления его незаконности.