Файл: «Понятие и значение приватизации» (Понятие приватизации имущества).pdf
Добавлен: 14.03.2024
Просмотров: 42
Скачиваний: 0
1.2. Становление законодательства о приватизации имущества
Огромное значение в жизни любого общества имеет земля. Многовековая история свидетельствует о том, что основой жизнеспособности и процветания любого государства являются земельные ресурсы и проживающее на них население.
На территории Российской Федерации находится более половины черноземных почв мира, запасов пресной воды и запасов древесины хвойных пород. Выявленные запасы энергоносителей, которые находятся в недрах земли, составляют около трети мировых запасов. Территория нашей страны отличается уникальной инфраструктурой, созданной многими поколениями людей[13].
Проблемы земельной реформы в России теснейшим образом связаны с вопросом частной собственности на землю. Е.А. Данилов пишет: «История общественного развития свидетельствует о том, что принадлежность земли индивиду играла важнейшую роль для его экономического и социального положения и тем самым обуславливала во все времена и для всех народов борьбу за право на землю. Эта борьба была основной движущей силой многих революций в мире»[14].
Регулирование земельных отношений в нашей стране свои истоки берёт из далекого прошлого. Частные земельные владения подлежали усиленной охране ещё во времена правления Рюриковичей. В 1565 году Иваном Грозным был произведен раздел всех земель государства на земские (обычные) и опричные (особые).
Во второй половине XVI в. была проведена повсеместная опись вотчинных земель, информация о которых была занесена в писцовые книги, что способствовало упорядочению финансовой и налоговой систем и служилых обязанностей феодалов. В дальнейшем государство провело повсеместно опись земель, подразделяя их на окладные единицы («сохи»). Данная информация и документация стали первым «шагом» к созданию системы крепостного права. Судебником Ивана III 1497 года, а позже указами о заповедных и урочных летах 1591 года крепостное право сформировалось повсеместно. Лишь к 1649 году Соборным уложением произошло полное прикрепление крестьянина к земле и подчинение его власти феодала. Такое положение не могло существовать вечно, были нужны реформы, и в 1861 г. была осуществлена земельная реформа, суть которой её состояла в сохранении собственности на землю за помещиками – прежними владельцами; предоставлении крестьянам усадебной оседлости и наделов с их последующим выкупом или отработкой; наделении возможностью участия крестьянина в земельных отношений, но лишь в составе общины.
Такова общая сущность первой земельной реформы, за которой не последовало экономического благополучия крестьян. Они получали слишком маленький кусок земли (от 2,5 до 5,7 десятин) за выкупные платежи.
Видные государственные деятели понимали, что положение крестьянина нужно улучшать, и в начале XX века была проведена вторая реформа в сельском хозяйстве и землепользовании. Реформа впоследствии стала именоваться «Столыпинской», в честь премьер-министра, ставшего ее родоначальником. Одним из итогов реформы стала отменена выкупных платежей за надельные земли, которые получили крестьяне еще в период проведения крестьянской реформы 1861 года. Сложившийся в период «Столыпинской реформы» земельный правопорядок России просуществовал вплоть до 1917 г.
После того, как к власти пришли Советы, 26 октября (7 ноября) 1917 г. одним из первых законодательных актов был принят Декрет «О земле». Он отменил помещичью собственность, а также и право честной собственности на землю, было закреплено, что земля «обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней», а всё, что находилось в земле (руда, нефть, уголь и т.д.) находилось в исключительном пользовании государства. Этим Декрет определил отношение советской власти к частной собственности, и, несмотря на то, что данный акт действовал недолго, его положения стали фундаментом земельной политики СССР и были отражены в последующих актах советской власти[15].
Масштабная кодификация земельного законодательства началась с 1922 г. Она была связана с разработкой и принятием первого Земельного кодекса РСФСР, закрепившим отмену частной собственности на землю, с указанием на то, что земли РСФСР составляют единый государственный земельный фонд.
15 декабря 1928 г. были приняты Общие начала землепользования и землеустройства, которые определяли правовой режим всех категорий земель.
В 1970 году был принят второй Земельный кодекс РСФСР, в котором также было закреплено, что земля является государственной собственностью, а Конституция СССР провозглашала, что государственная собственность - это общее достояние всего советского народа.
Но все эти реформы не дали желаемых результатов. Советскому государству нужны были более радикальные изменения в правилах пользования и владения землями в России, которые позволили бы коренным образом изменить систему пользования землей. В начале 90-х гг. XX века начался глобальный процесс экономических реформ, стартовала земельная реформа, что затронуло все сферы жизни, в том числе и земельные отношения.
Реформы вновь не увенчались бы успехом, если бы государство не признало возможность нахождения земли в частной собственности. Попытка ввести на землю частную собственность была предпринята еще в 1989 г. -
«Перед вторым Съездом народных депутатов СССР группа депутатов призывала к всеобщей политической забастовке, если вопрос о земле не будет включен в повестку дня. Дело закончилось тем, что Верховный Совет СССР 28 февраля 1990 г. принял Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле»[16]. В результате борьбы в Основы законодательства о земле был введен компромиссный титул права на землю - право пожизненного наследуемого владения как ограниченное вещное право. В силу этого положения граждане СССР имели право на получение в пожизненное наследуемое владение земельных участков для ведения крестьянского хозяйства, личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания жилого дома, для садоводства и животноводства, для дачного строительства. Это был первый шаг на протяжении почти целого столетия к возрождению частной собственности на землю.
В декабре 1990 года Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного закона) РСФСР» было предусмотрено право частной собственности граждан на земельные участки, которое было весьма ограниченным, прежде всего, ограничивалась возможность отчуждения земельного участка[17].
Частная собственность на землю впервые была закреплена в ст.2 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе»[18] и в ст.1 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[19]. Закон «О земельной реформе» своими целями видел переход от национализации земель к её децентрализации, проведение приватизации, а также развитие и закрепление различных форм собственности. Во исполнение данного Закона был издан ряд нормативных актов, в том числе, Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 года N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" (подразумевал осуществление реформы в двух направлениях и в рамках двух самостоятельных юридических конструкций: приватизации и реорганизации), Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 года N 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» (предусматривало создание районных и внутрихозяйственных комиссий по приватизации и реорганизации)[20].
25 апреля 1991 г. был принят Земельный Кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1303-1[21], в котором также было закреплено право частной собственности граждан на землю. Закон наделил пожизненное наследуемое владение статусом права, ввел в качестве права на землю бессрочное (постоянное) пользование земельными участками, и, наконец, предусмотрел ряд иных элементов гражданско-правового регулирования к отношениям по поводу земельных участков.
27 октября 1993 года был принят Указ Президента РФ N 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», в п. 1 которого было указано следующее: «земельные участки и все, что прочно с ними связано является недвижимостью. Совершение сделок с земельными участками подлежало регулированию гражданским законодательством с учетом положений земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и норм самого Указа»[22]. Однако применение данного подзаконного акта Президента вновь ограничивалось, как положениями ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., так и реальными общественными отношениями.
До опубликования Конституции РФ в декабре 1993 г. был издан еще один Указ Президента «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ»[23], который отменил Закон «О земельной реформе», некоторые положения Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и почти треть статей Земельного кодекса РСФСР. В итоге как целостный нормативный акт Земельный кодекс практически утратил своё значение.
С принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 года было ликвидировано закрепление земли в качестве достояния народов. Основным законом была закреплена возможность нахождения земли во всех закрепленных формах собственности. Было даровано право гражданам и их объединениям иметь в частной собственности землю, распоряжение, владение и пользование которой осуществляется свободно[24]. В 1996 г. в развитие земельной реформы Президент подписал Указ N 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»[25], согласно которому должна быть завершена выдача свидетельств о собственности на земельные участки.
Рассмотрим правовую базу, регулирующую приватизацию земельных участков на сегодняшний день.
В основном законе нашей страны отсутствуют прямые нормы, регулирующие приватизационные отношения. Однако отсутствие прямо закрепленного регулирования таких отношений нельзя расценивать как их отсутствие, поскольку любой закон необходимо воспринимать посредством его толкования и уяснения. Так, исходные начала о приватизации природных ресурсов сосредоточены в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ: «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Данное положение получает своё развитие в ч.1 ст. 36, где сказано, что граждане и их объединения могут иметь в своей собственности землю. Также в Конституции РФ содержится положение, гарантирующее возможность передачи государственной или муниципальной собственности в частные руки.
Как провозглашено в ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ являются составной частью российской правовой системы, поэтому о регулировании приватизационных отношений на международном уровне также необходимо сказать. В данном случае речь идет, прежде всего, о международных договорах, которые не слишком широко распространены и применяются, как правило, для регулирования приватизационных отношений с участием иностранного элемента. В данном случае речь идет о специфическом порядке приватизации имущества, которое расположено за пределами России, либо о специфике правового регулирования приватизационных отношений с участием иностранных граждан.
Первостепенное положение в системе правового регулирования приватизационных отношений занимает законодательство о приватизации, которое имеет трехзвенную систему: федеральный уровень, законодательство о приватизации, формирующееся на уровне отдельных субъектов РФ и муниципальный уровень.
На федеральном уровне во главе стоит Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[26](далее - Закон N 178) и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты.
Данный правовой акт определяет понятие приватизации, содержит её руководящие начала, определяет законодательную базу, участников приватизационных отношений, Законом о приватизации определены основы планирования и проведения приватизации, в нем дан исчерпывающий перечень способов, благодаря которым государственная и муниципальная собственность оказывается в собственности граждан и юридических лиц, а также другие ключевые положения, наделяющие приватизационные отношения характерными особенностями.
Нормы ГК, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности (разд. II), могут применяться к отношениям, подпадающих под сферу действия Закона о приватизации, только в случае, если в Законе N 178 имеется пробел в таком регулировании. Такая позиция законодателя представляется вполне разумной и обоснованной, поскольку она позволяет устранить пробелы в праве, и, как верно замечено авторами комментария к Закону о приватизации: «С помощью данной формулировки обеспечивается возможность разрешать спорные ситуации, возникающие по поводу приватизации государственного или муниципального имущества, которая основана на принципах законности, обоснованности и всесторонности рассмотрения гражданских дел»[27].
