Файл: Общие особенности кадровой стратегии организаций бюджетной сферы (Роль местного самоуправления в комплексном развитии города).pdf

- Нестабильность и противоречивость законодательной базы местного самоуправления, необоснованность разграничения компетенций между органами государственной власти и органа- ми местного самоуправления, о чем говорилось выше, а также многочисленные противоречия между законодательством о местном самоуправлении и нормами Налогового, Бюджетного, Градостроительного, Земельного, Жилищного кодексов, отраслевыми федеральными законами.

- Нерешенность финансовых проблем местного самоуправления. Здесь дело не столько в общем дефиците финансовых ресурсов государства, преодоление которого в короткие сроки невозможно, сколько в несправедливости действующего налогово-бюджетного законодательства по отношению к местному самоуправлению, отсутствии его финансовой автономии. Все меньшую долю в доходах местных бюджетов занимают собственные источники, которыми могут самостоятельно распоряжаться органы местного самоуправления, и все большую долю – различные формы целевых трансфертов. В некоторых субъектах Федерации (например, в Кемеровской области) у муниципали тетов даже нет своих финансовых органов, а есть структурные подразделения региональных финансовых органов, работники которых являются государственными служащими.

- Отсутствие у органов местного самоуправления стимулов для социально-экономического развития муниципальных образований и расширения их собственной доходной базы. Все связанные с этим налоги поступают в бюджеты других уровней.

- Фактическое отстранение органов местного самоуправления от регулирования основных отраслей социальной сферы на муниципальных территориях (первичное здравоохранение, социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных групп населения, опека и попечительство и др.). Конечно, все это вопросы не местного, а государственного значения, но большинство указанных функций местные органы могут на основе делегирования полномочий исполнять более эффективно, чем государственные, учитывая их близость к населению, знание местной специфики, возможность постановки исполнения ряда жизненно важных функций под общественный контроль и привлечения общественности к их решению. Важность этой проблемы для системы местного самоуправления заслуживает более детального ее рассмотрения.

При решении подобных вопросов необходимо учитывать, что всякая функция органа публичной власти по решению того или иного вопроса местного либо государственного значения включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование (полномочие), финансирование (полномочие) и исполнение, т. е. реальное предоставление тех или иных услуг (решение вопроса). Для вопросов местного значения все три компонента должны быть закреплены за органами местного самоуправления. Для вопросов государственного значения, делегируемых органам местного самоуправления, должны передаваться только полномочия по практической организации предоставления услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий минимальные социальные нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен знать, с какими затратами связано обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот, и нести ответственность за их финансовое обеспечение через предоставление субвенций местным бюджетам.

- Несовершенство и непродуманные изменения в территориальной организации местного самоуправления, которые в результате укрупнения поселений, и особенно вследствие создания городских округов в границах муниципальных районов, уничтожают самое главное, нижнее звено местного само- управления – поселения. Это препятствует самоорганизации жителей и формированию на этой основе местных сообществ, возникающих в конкретных населенных пунктах, независимо от их правового статуса

- Дефицит квалифицированных кадров в органах местного самоуправления, особенно в малых городах и сельской местности, основной причиной которого является низкий уровень заработной платы муниципальных служащих.

Серьезный вред развитию местного самоуправления нанесло упразднение Министерства регионального развития. В результате этого решения в Правительстве России не осталось органа, комплексно и системно отвечающего за решение проблем местного самоуправления, а федеральные министерства – кураторы отдельных сфер муниципальной деятельности (Минюст, Минфин, Минэкономразвития, Минстрой и др.) в принципе не способны проводить взаимосогласованную государственную политику.

Вместе с тем, на наш взгляд, основные векторы развития местного самоуправления имеют следующие основания:

- во-первых, изменение структуры управленческой стратегии страны. Иными словами, переработка механизма «вертикали власти» и политического менеджмента с учетом возникающих условий и потребностей самого местного самоуправления;

- во-вторых, развитие системы финансовой самостоятельности МСУ, который предполагает расширение возможностей участия муниципалитетов в государственных программах поддержки, грантовой деятельности, а также разработка собственных, внебюджетных источников финансирования;

- в-третьих, формирование системы «муниципального менеджмента», посредством обучения и переквалификации управленческих кадров МСУ и утверждение персональной ответственности за принимаемые решения на уровне «местной власти».

3. Перспективы развития местного самоуправления в России

Для такого огромного по своей территории и многонационального государства, как Россия, вопрос о децентрализации власти был и будет актуален всегда. Исторический анализ свидетельствует о том, что особенности географического положения страны делали малоэффективным централизованное управление, и даже в условиях самодержавного государства самоуправление в тех или иных пределах допускалось, например, в городах и сельских общинах государства [24, с. 22]. Взаимодействие органов государственного управления и местного общественного самоуправления осуществлялось в России во второй половине XIX в. таким образом, что государственные органы занимались управлением учреждениями, выполняли контрольно-надзорные функции. При этом органам само- управления предоставлялось право заботиться о непосредственных интересах местного сообщества.

Важно отметить, что спецификой системы муниципального управления в России является то, что некоторые институты самоуправления были установлены государством «сверху». Поэтому традиционная русская община, будучи основной ячей- кой самоуправления, всегда испытывала давление со стороны центральной власти. Созданные искусственным путем по западным образцам институты самоуправления вступали в противоречие с существовавшим в России укладом жизни. Как отмечают некоторые авторы, характерной особенностью русской общины стало ее раннее вхождение в систему государственного управления с одновременным лишением политических функций [22, с. 178].

Все вышесказанное свидетельствует, что формирование качественной и работающей системы местной власти в России - это довольно сложный и длительный процесс, который сегодня находится в стадии развития и связан с множеством нерешенных проблем. Именно они должны в первую очередь учитываться законодателем при реформировании местного самоуправления.

Большинство российских ученых и практиков, оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, указывают на низкий уровень эффективности муниципальной власти [9, c. 239]. Современная конституционная модель местного самоуправления в России предполагает, что высшей степенью демократического государства является право и способность граждан активно, самостоятельно и под свою ответственность участвовать в решении вопросов местного значения. Но при всем многообразии предоставляемых населению муниципального образования форм непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления нельзя не отметить проблемы, связанные с низкой правовой активностью граждан на местах [18, c. 51].

Стабильность и эффективность функционирования органов местного самоуправления невозможны без доверия со стороны жителей муниципального образования. Ведь именно через муниципальный уровень власти граждане реализуют свое конституционное право принимать участие в решении вопросов местного значения. А муниципальные органы и должностные лица местного звена власти обязаны создавать все условия для реализации и защиты права населения на достойный уровень жизни.

Таким образом, явное недоверие граждан к деятельности местной власти объясняется невозможностью муниципальных органов обеспечить осуществление возложенных на них функций. В этой связи важно отметить, что непременным условием самостоятельности и эффективности муниципального уровня власти выступает принцип соответствия материально-финансовых ресурсов муниципального образования полномочиям местного самоуправления.

На конституционном уровне гарантировано в каждом муниципальном образовании наличие муниципальной собственности и местного бюджета, которые способны обеспечить эффективность решения вопросов местного значения. Для этого Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. закрепил за муниципалитетами более многочисленные (по сравнению с ранее действующим) собственные доходные источники, в частности земельный налог и налог на имущество физических лиц, торговые сборы. Одним из источников пополнения местных бюджетов названо и самообложение населения. Но практика применения федерального закона показала, что предполагаемые собственные доходные источники не смогут пополнить бюджет таких муниципальных образований, как сельские поселения. Следующая проблема связана с определением круга вопросов местного значения. Опыт земской реформы XIX в. доказал, что земские учреждения, созданные как органы местного самоуправления, тем не менее реализуют переданные им государственные функции. И этот факт означает право государственной власти контролировать осуществление таких функций. Но при этом органы местного самоуправления наделены правом собственного нормотворчества. Таким образом, для того чтобы их деятельность стала эффективной, им требуется принудительная власть.

В определении круга вопросов местного значения Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» учитывает положения Европейской хартии местного самоуправления о включении в ведение муниципальных образований разных уровней лишь тех вопросов, которые на данном уровне, самом близком к населению, могут решаться с оптимальным результатом. Именно этим объясняется, что законодатель дифференцировано подходит к определению круга вопросов местного значения для разных видов территорий. Государство не должно слепо «сбрасывать» с себя решение проблемных вопросов жизнеобеспечения граждан, связанных со строительством и ремонтом дорог, школ, детских садов и т.д., а определять круг вопросов местного значения с учетом реальных условий и материально-финансовых возможностей муниципалитетов.

Однако сравнительно-правовой анализ норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет выявить некоторые проблемы с определением специфики понятия «вопросы местного значения». Так, согласно ст. 2 данного закона к вопросам местного значения относятся толь- ко те вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, которые могут и должны решаться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, то есть без участия государства. В соответствии со ст. 53 закона по вопросам местного значения соответствующие муниципальные органы должны самостоятельно устанавливать минимальные социальные стандарты и нормативы расходов бюджетных средств.

Таким образом, вышесказанное позволяет сделать вывод, что те вопросы, по которым минимальные социальные стандарты и нормативы расходов на предоставление соответствующих услуг устанавливаются государством, не являются вопросами местного значения и должны быть исключены из соответствующего перечня.

В связи с этим отмечается необходимость проведения терминологической экспертизы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для четкого разграничения понятий «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления».

На решение вышеобозначенных проблем направлены последние изменения законодательства о местном самоуправлении, касающиеся разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разрешает перераспределение полномочий между региональным и муниципальным уровнями власти.

Нельзя не согласиться с утверждением, что центральная власть не должна заниматься ремонтом объектов жилищно-коммунального хозяйства и строительством детских садов. Решение определенных в законе вопросов местного значения должно быть обязательностью для муниципальных образований. Их реализация должна происходить в рамках местных бюджетов. Но государство обязано позаботиться о том, чтобы подобные задачи могли быть эффективно разрешены органами местного самоуправления. Возможность перераспределения полномочий не позволит регионам самоустраниться от решения насущных вопросов жизнеобеспечения населения.

Однако, по мнению ряда авторов, это ведет к усилению государственного начала в организации и деятельности местного самоуправления. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет субъектам федерации самостоятельно определять круг вопросов местного значения для таких муниципальных образований, как внутригородские муниципальные районы, что может привести к недофинансированию этих вопросов и нарушению принципа соответствия материально-финансовых ресурсов полномочиям местного самоуправления.

И последняя, наиболее важная проблема - нравственная. Необходимо научиться самоуправлению, не бояться брать на себя бремя решения местных вопросов, проявлять активную социальную позицию, становиться достойным членом гражданского общества. В первую очередь посредством самоуправления может реально обеспечивать свои потребности. Но лишь эффективная муниципальная власть может воспитать в каждом установку, что именно гражданин, который платит налоги в местный бюджет, нанимает учителей для своих детей, врачей для оказания медицинской помощи, участкового для охраны общественного порядка.