ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 19.03.2024
Просмотров: 302
Скачиваний: 0
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
§ 1. Понятие и сущность прокурорско-надзорной власти
В зависимости от задач и набора функций прокуратуры она может, как уже отмечалось, входить в систему судебной власти, находиться в составе министерства юстиции, составлять самостоятельную систему. Во многих зарубежных странах она вообще отсутствует, поскольку функции надзора за состоянием законности там возложены на суды общей юрисдикции.
В отличие от большинства зарубежных стран в России прокуратура осуществляет четвертую, самостоятельную, ветвь государственной власти, которую с полным основанием можно назвать прокурорско-надзорной властью. Такой вывод опирается на прочную конституционную основу, заложенную Законом РФ от 5 февраля 2014 г. «О поправке к Конституции Российской Федерации о Верховном Суде Российской Федерации и Прокуратуре Российской Федерации».
В соответствии с законом глава 7 Конституции РФ стала называться: «Судебная власть и прокуратура». Тем самым на конституционном уровне произошло юридическое оформление фактически сложившегося в России разделения судебной и прокурорско-надзорной власти. Без пересмотра Конституции РФ получило официальное признание доктринальное положение отечественных ученых, что прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть (ст. 10-11 Конституции РФ).
Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности: формирование федеральных органов государственной власти (п. «г»). Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляя толкование названной конституционной нормы, сформулировал правовую позицию, согласно которой особенности правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются положениями главы 4, 5, 6 и 7 Конституции РФ и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. №2-п «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»).
Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что единая система государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается ими. В России в нее входят органы государственной власти, которые не вписываются в классическую триаду разделения властей. Это обусловлено историческими, национальными и культурными особенностями развития нашей страны.
К числу таких органов относится прокуратура Российской Федерации, которая имеет признаки самостоятельной ветви государственной власти. Прокуратура организационно обособлена от других органов государственной власти, отличается специфическими принципами организации и деятельности, наличием функциональных связей между всеми звеньями системы, использует особые формы и методы реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью уравновешивать с помощью сдержек и противовесов другие ветви власти.
Организационная обособленность прокуратуры России состоит в том, что она не включается на конституционном уровне ни в одну из трех классических ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Но прокуратура посредством нормы-дефиниции, определившей новое название главы 7 Конституции РФ, выделена в отдельную ветвь государственной власти России. Это как раз и дает ей возможность самостоятельно осуществлять прокурорско-надзорную власть.
Конституционными гарантиями организационной обособленности прокуратуры России служат особый порядок ее формирования, а также наделение правовым статусом самостоятельного звена единой системы государственной власти (ст. 71, 83, 102, 129 Конституции РФ).
В настоящее время прокуратура РФ формируется в основном в таком же порядке, как федеральные суды. Согласно ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор РФ и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Президент РФ самостоятельно освобождает от должности прокуроров субъектов РФ. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Генеральный прокурор РФ назначает на должность и освобождает от должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров России (ч. 2-5).
Внесение столь существенных поправок в Конституцию РФ, уточняющих название главы 7 Основного закона государства и устанавливающих по существу новый порядок замещения вакантных должностей в структурах прокуратуры РФ вряд ли можно оценить однозначно. Положительным следует признать разведение юридически суда и прокуратуры по разным ветвям государственной власти. Но введение нового порядка назначения большинства прокуроров России неизбежно повысит их зависимость от Президента РФ и региональных элит, что отрицательно скажется на эффективности осуществления прокурорско-надзорной власти.
Вызывает серьезную озабоченность и то обстоятельство, что из ст. 129 Конституции РФ исключили правовую норму, гарантирующую сохранение прокуратуры России как самостоятельной ветви государственной власти. В прежней редакции ст. 129 Конституции РФ она была сформулирована следующим образом: «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации».
Исключение принципиально важной нормы из ст. 129 Конституции РФ открывает широкий простор для ликвидации прокуратуры РФ как самостоятельной ветви государственной власти, включения органов прокуратуры путем внесения поправок в федеральный закон в систему органов судебной власти.
Все это свидетельствует о том, что и теперь, как в лихие 90-е годы прошлого столетия, вокруг прокуратуры РФ идет напряженная борьба. Не канули в Лету и те политические силы, которые боятся укрепления законности в стране, приспособились жить не по закону, а по «по понятиям», безнаказанно грабить Россию.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 17 декабря 1995 г. (с изменениями на 5 февраля 2014 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» в основу организации и деятельности органов прокуратуры положены принципы единства системы, ее централизации, независимости, законности и гласности.
Принцип единства системы выражается в том, что действия каждого прокурора рассматриваются как действия прокуратуры в целом. Это означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории России, находятся в системном единстве. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации, выполняя роль законного представителя единой федеральной системы органов государствен ной власти.
В пределах своих должностных обязанностей каждый прокурор наделен едиными для всей прокуратуры властными полномочиями и средствами их реализации. Он вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом государственной или муниципальной власти, на который распространяется его компетенция. Дня устранения нарушений законности используются характерные для всей прокуратуры правовые средства - протест и представление. Такие акты имеют одинаковую юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами публичной власти и должностными лицами. Вместе с тем, принципу единства системы прокуратуры не противоречит процессуальная самостоятельность, которой обладает прокурор как участник судебного рассмотрения конкретных гражданских и уголовных дел.
Централизация системы органов прокуратуры заключается в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют за ней контроль. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, издаваемые Генеральным прокурором РФ по вопросам организации и деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.
Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои решения и действия по осуществлению надзора, поддержанию государственного обвинения в суде, предъявлению исков в защиту публичного интереса прокурор осуществляет только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности.
Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от органов государственной и муниципальной власти, общественных и политических организаций и движений, в строгом соответствии с действующими на территории России законами. В случаях их воздействия в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Для сохранения независимости Прокуратуры РФ ее работникам законодательно запрещено состоять в выборных органах государственной власти и местного самоуправления, быть членами политических партий и движений. Не допускается также создание в органах прокуратуры общественных объединений, преследующих политические цели.
Принцип законности в организации и деятельности прокуратуры означает, что ее правовой статус определяется Конституцией РФ и федеральными законами, а не подзаконными нормативными правовыми актами. Все органы прокуратуры осуществляют свою деятельность строго в рамках закона, соблюдая при этом права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, закрепленные в Конституции РФ и актах текущего законодательства. Целью их деятельности является охрана, защита и обеспечение законности во всех отраслях и сферах жизни общества и государства.
Под гласностью понимается открытая и полная информация всего населения о любой общественно значимой деятельности и возможность ее свободного и широкого обсуждения. Принцип гласности в деятельности органов прокуратуры находит свое практическое выражение в создании условий для получения гражданами, широкой общественностью и СМИ достоверных сведений о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о выявленных правонарушениях и мерах, принимаемых по их устранению.
В целях обеспечения принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры РФ создано самостоятельное структурное подразделение - Центр информации и общественных связей. В территориальных органах прокуратуры создаются подобные структурные подразделения или вводятся должности помощников прокуроров, отвечающих за связь со средствами массовой информации. Они организуют и готовят для средств массовой информации пресс-конференции, материалы и иные сведения о деятельности прокуратуры, ее служащих и проводимых ими мерах по защите конституционных прав и свобод человека, личности и гражданина, по укреплению законности и правопорядка.
Вместе с тем, надо иметь в виду, что не вся информация о деятельности прокуратуры может быть предана гласности. Не подлежат разглашению сведения о государственной и иной, специально охраняемой законом тайне, о ходе прокурорских проверок, а также сведения о частной жизни граждан,
полученные в результате их проведения.
Поскольку органы прокуратуры проводят проверки о соблюдении законности во всех отраслях и сферах жизни общества и государства, они располагают доброкачественной информацией о ее состоянии. В этой связи Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» возлагает на них обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (ст. 4).
Все проанализированные принципы организации и деятельности прокуратуры РФ являются отраслевыми, раскрывающими сущность прокурорско-надзорной власти в целом.
Органы прокуратуры Российской Федерации связаны между собой функциональными связями, то есть общими функциями, и поэтому не могут существовать вне системы. Они осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на всей территории России, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, координируют деятельность правоохранительных органов в борьбе с преступностью и другими правонарушениями, проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, участвуют в правотворческой деятельности, а через своих прокуроров в рассмотрении дел судами и опротестовании судебных решений. Каждый прокурор в пределах своей компетенции наделен соответствующими полномочиями и правовыми средствами для реализации единых для всей системы функций.
Для осуществления своих функций прокуратура РФ использует особые полномочия, специфические формы и методы деятельности, которые по своему характеру не могут применяться другими органами государственной власти. Актами прокурорского реагирования на нарушения закона являются протесты, представления, постановления и предостережения. В таком сочетании они не встречаются в практике деятельности государственных органов иных ветвей власти.