Файл: Конституционноеправосудие теория судебногоконституционного праваи практика судебного.pdf

И. А. Кравец. «Конституционное правосудие: теория судебного конституционного права и практика судебного конституционного процесса»
157
власти (например, административных судов), высшая инстанция такой ветви судебной власти должна получить право на обращение с запросом. Следовательно, необходимы как поправки в Конституцию РФ, так и в ФКЗ о КС. К сожалению, в круг субъектов не попал Генеральный прокурор РФ, тем самым была ограничена взаимосвязь между осуществлением прокурорского надзора и конституционного контроля в стране. Другие органы и лица, не предусмотренные
Конституцией РФ и ФКЗ о КС, могут быть наделены правом на обращение в Конституционный
Суд РФ с запросом правовой позицией Суда при решении вопроса о допустимости запроса.
Президент РФ выступал инициатором абстрактного конституционного контроля в 1995–1999
годах. Правительство в период с 1995 по 2013 годы стало инициатором рассмотрения дела об абстрактном контроле в 2004 году, когда было принято постановление от 27 января 2004
года
307
По вопросу о запросе Государственная Дума и Совет Федерации в соответствии с Регла- ментом палаты принимают постановление. Вопросы об обращении Верховного суда РФ (ранее до 2014 года Высшего Арбитражного Суда РФ) с запросом в Конституционный суд РФ решает пленум суда.
В процессе осуществления судебной реформы формируется законодательная основа судебного нормоконтроля, которая характеризуется отсутствием четкого разграничения ком- петенции в данной сфере между различными ветвями судебной власти. Вследствие этого появилась различная интерпретация ряда важных вопросов судебного нормоконтроля в поста- новлениях Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ. Как отмечает Л. Лаза- рев, такая ситуация приводит к дезориентации судебной и прокурорской практики
308
Представляется, что судебный нормоконтроль, осуществляемый Конституционным
Судом РФ и другими судебными органами, должен иметь четкие, исчерпывающие законо- дательные основы и ясные компетенционные границы применительно к различным органам судебной власти.
В соответствии с действующими позициями Конституционного Суда РФ существует исключительная компетенция этого Суда в сфере нормоконтроля. Только к компетенции Кон- ституционного Суда РФ относится проверка конституционности перечисленных в пп. «а» и
«б» ч. 2 и в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ нормативно-правовых актов, которая осуществля- ется в особой процедуре конституционного судопроизводства. Такая проверка может повлечь утрату актами юридической силы. Другие судебные органы таким полномочием Конституцией не наделены.
Контролю на предмет конституционности подлежат четыре группы нормативных право- вых актов.
Нормоконтроль в отношении нормативно-правовых актов и внутригосудар-
ственных договоров. В первую группу входят федеральные законы двух видов: обычные и конституционные, а также нормативные акты Президента, Совета Федерации, Государствен- ной Думы, Правительства РФ. При этом остается спорным следующий вопрос: на какой ста- дии принятия возможна проверка конституционности законов о поправках к Конституции РФ.
Сама возможность такой проверки в конституционной теории, как правило, не оспаривается.
Предлагается предусмотреть в нормах закона правило, согласно которому разрешение дел о соответствии Конституции РФ законов о конституционных поправках происходит после их принятия парламентом страны, но до передачи на одобрение органам законодательной вла-
307
Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 № 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации //
Собрание законодательства РФ. 2004. № 5. Ст. 403.
308
Лазарев Л. Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. –
2001.– № 2.– С.8.

И. А. Кравец. «Конституционное правосудие: теория судебного конституционного права и практика судебного конституционного процесса»
158
сти субъектов федерации
309
. После принятия Федерального закона от 4 марта 1998 года «О
порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» ситу- ация оказалась не разрешенной. Этот закон не предусмотрел участие Конституционного Суда
РФ в проверке на конституционность закона о поправке. Представляется более правильным внести соответствующие изменения в ФКЗ о Конституционном Суде. В нем можно было бы закрепить положение о том, что закон о поправке по содержанию проверяется на соответствие основам конституционного строя, содержащихся в главе 1 Конституции РФ
310
Правовые акты Президента, Правительства, палат Федерального Собрания, которые не содержат норм права, Конституционный Суд проверять не правомочен. В такой же мере из сферы конституционного контроля, осуществляемого этим органом, выпали нормативные акты федеральных органов исполнительной власти – министерств, государственных комите- тов, федеральных служб и других ведомств, в совокупности именуемые ведомственным зако-
нодательством.
В соответствии со ст. 116 старого ГПК и п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ 2002 года рассмотрение дел об оспаривании данных актов отнесено к подсудности Верховного Суда РФ.
Причем Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных актов федераль- ных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Такое указание акцентирует внимание судебной власти на взаимоотношениях государства и личности, однако, ведомствен- ные акты могут вторгаться в компетенцию других органов государства, которая прямо не свя- зана с регулированием прав и свобод граждан. В целом следует отметить, что и суды общей юрисдикции, прежде всего в лице Верховного Суда РФ, участвуют в решении вопросов кон- ституционного контроля.
Такое распределение полномочий вызвано ограниченной пропускной способностью Кон- ституционного Суда и большей значимостью именно нормативных правовых актов. Следует добавить, что конституционный контроль за актами нормативного и ненормативного характера
Правительства и органов исполнительной власти субъектов федерации осуществляет также и Президент РФ (ч. 3 ст. 115, ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Причем акты Правительства могут быть отменены Президентом в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента, в то время как акты органов исполнительной власти субъек- тов федерации только приостановлены до решения вопроса об их соответствии федеральной конституции, федеральным законам и международным обязательствам РФ соответствующим судом. Такое различие определяется действием принципа федерализма в отношении права субъекта федерации самостоятельно формировать свою систему органов государственной вла- сти и регламентировать их компетенцию и порядок деятельности в соответствии с ограниче- ниями, установленными Конституцией РФ.
Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов РФ. Помимо консти- туций и уставов к ним отнесены законы и иные нормативные акты субъектов федерации, в отношении которых установлены некоторые ограничения. Конституционный Суд правомочен проверять только те из них, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению федераль- ных органов государственной власти и совместному ведению органов государственной вла- сти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации. Недопустимость проверки
Конституционным Судом РФ в порядке абстрактного нормоконтроля закона субъекта Федера- ции, принятого по вопросам его собственного ведения, была сформулирована в ряде решений
Суда
311 309
Комментарий к Конституции РФ./ Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. – М., 1996.– С.501. (Автор комментария Л. В. Лазарев).
310
Кравец И.А. Ограничения судебного гарантирования конституции и право на конституционно-правовую защиту основ- ных прав и свобод в Российской Федерации // Право и политика. 2013. № 13. С.1831–1841.
311
Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 года о толковании отдельных положений статей 125, 126
и 127 Конституции РФ // Собрание законодательства РФ. – 1998.– № 25.– Ст.3004.

И. А. Кравец. «Конституционное правосудие: теория судебного конституционного права и практика судебного конституционного процесса»
159
Нормативные акты, принятые по вопросам, отнесенным к исключительному ведению субъектов РФ, могут быть оспорены в судах общей юрисдикции, в арбитражных судах или в органах конституционного (уставного) контроля субъекта Федерации.
Тем не менее, действующее законодательство не исключает возможности участия Кон- ституционного Суда РФ в рассмотрении дел о конституционности законов и иных норматив- ных актов субъектов РФ, принятых по вопросам собственного ведения субъектов РФ.
В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде, Конституционный Суд может также пользоваться правами, предоставляемыми ему договорами о разграничении пред- метов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, если эти права не противоречат его юридической при- роде и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля
312
. Конститу- ционная практика по этому пути пока не идет: процедура договорного регулирования слишком сложна, а многие субъекты Федерации демонстрируют явную не заинтересованность в выстра- ивании второго уровня конституционного контроля через создание собственных конституци- онных (уставных) судов, не говоря уже о передаче данных полномочий на федеральный уро- вень. В свою очередь неправомерна практика наделения судов общей юрисдикции со стороны законодательства субъектов РФ полномочиями разрешать конституционные (уставные) споры,
которые Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федера- ции» отнесены к ведению региональных органов конституционного контроля. В настоящее время в юридической литературе широко обсуждается проблема соотношения компетенции
Конституционного Суда и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, а также соотно- шения юрисдикций в области нормоконтроля между конституционным правосудием и судами общей компетенции.
Третья группа актов включает внутригосударственные договоры, заключенные в пуб- лично-правовой сфере органами законодательной или исполнительной власти федерации и ее субъектов или двух и более субъектов. В этой области полномочие Конституционного Суда расширилось в связи с предусмотренной федеральной Конституцией возможностью заключать договоры между соответствующими органами РФ и ее субъектов. Эта область конфликтов с большой потенциальной силой. Такие договоры по существу являются нормативными в кон- ституционном праве и связаны с перераспределением публично-правовых полномочий
313
. Кон- ституционные положения о договорном регулировании изначально содержали изъян, который стал питательной средой для последующих коллизий.
Так, статьи 11 и 71, 72 Конституции РФ были не согласованы в вопросе договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъ- ектами. Статья 11 предусматривает возможность разграничения предметов ведения и полно- мочий между Российской Федерацией и субъектами с помощью договоров. Однако в Кон- ституции не были определены, в какой мере и по отношению к каким предметам ведения договорный способ регулирования применим. В литературе высказано справедливое сужде- ние, что предметы, перечисленные ст. 71 Конституции РФ, вообще не могут быть предметом разграничения, поскольку входят в исключительную компетенцию Федерации. Мы поддержи-
312
В Германии сходная практика своим источником имеет законодательное, а не договорное регулирование, что является более предпочтительным. Согласно ст. 99 Основного закона ФРГ, закон земли может предоставить Федеральному конститу- ционному суду право рассмотрения конституционных споров в пределах одной земли, а высшим судам, указанным в абзаце
1 статьи 95, – решение в последней инстанции дел, касающихся применения права земли. (Конституции государств Европей- ского Союза. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. – М., 1997. – С.216; более подробно: Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. – 1995.– № 5.– С.123–124).
313
Конституционный Суд РФ не вправе проверять договоры имущественного характера, регулирующие отношения в сфере экономической деятельности. Дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предприни- мательской и иной экономической деятельности подведомственны арбитражному суду. – См.: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 года, ст.27 // Российская газета. 2002 г., 27 июля. – С.7.

И. А. Кравец. «Конституционное правосудие: теория судебного конституционного права и практика судебного конституционного процесса»
160
ваем данную позицию. Поэтому между Федерацией и субъектом может заключаться договор о разграничении полномочий по совместному предмету ведения. «Положения такого договора, –
отмечает И. Борова, – должны быть посвящены главным образом обязанностям, которые берут на себя федеральные органы государственной власти, с одной стороны, и органы государствен- ной власти субъекта – с другой, по реализации полномочий в рамках предметов совместного ведения»
314
В литературе длительное время велись споры о юридической силе таких договоров, об их соотношении с Конституцией РФ и федеральными законами. С самого начала их заклю- чения наблюдалась эрозия принципа верховенства федеральной Конституции и федеральных законов. Практика заключения данных договоров свидетельствовала о том, что ими нередко изменялось закрепленное в статьях 71–72 Конституции РФ разграничение предметов веде- ния РФ и ее субъектов. Особенно часто нарушались положения Конституции РФ о предме- тах исключительного ведения Федерации. Вопросы, перечисленные в ст. 71 Конституции РФ,
нередко в договорах с республиками: Татарстаном, Башкортостаном, Северной Осетией – Ала- нией, Кабардино-Балкарией, а также краями и областями: например, с Краснодарским краем, –
закреплялись как предметы совместного ведения соответствующей республики, края или обла- сти. Можно найти объяснение в политической целесообразности подобных уступок в пользу отдельных субъектов федерации для сохранения целостности самой федерации, однако вряд ли возможно обосновать их строго юридически. Отдельными юристами высказывалось мнение,
что положения таких договоров имеют более высокую юридическую силу, чем статьи 71–73
Конституции РФ, и отступление от последних в договорах нельзя рассматривать как их нару- шение
315
. Правота оказалась на стороне тех юристов, которые требовали приведения договоров в соответствие с положениями Конституции РФ.
В вопросе соотношения юридической силы Конституции РФ и других правовых актов необходимо руководствоваться положением ч. 1 ст. 15 Конституции о ее высшей юридической силе.
Несмотря на явные противоречия между Конституцией РФ и отмеченной группой дого- воров, ни один договор не стал самостоятельным предметом рассмотрения Конституционного
Суда РФ. Правовой ресурс конституционного правосудия не был задействован в отношении договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Федера- цией и ее субъектами.
Запрос в Конституционный Суд РФ согласно ст. 85 ФКЗ о КС о проверке конститу- ционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти либо отдельных их положений допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших госу- дарственных органов субъектов Российской Федерации или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ или вопреки официально принятому межгосударственным органом по защите прав и свобод человека решению, в кото- ром констатируется нарушение в Российской Федерации прав и свобод человека при приме-
314
Борова И. Конституция РФ – основа договоров о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами //
Российская юстиция.– 2002.-№ 4. – С.24.
315
Такое суждение высказано профессором Б.А. Страшуном во вступительной статье к сборнику Федеральное конститу- ционное право России. Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 года. – М., 1996.– C.IX. Обоснованная критика этой позиции содержится в работах: Кравец И.А. Функции конституционного контроля в условиях российской политико-пра- вовой модернизации // Гуманитарные науки в Сибири.– 1998.– № 1; Саликов М.С. Договорно-правовое регулирование феде- ративных отношений в России // Российский юридический журнал.– 1998.– № 4. – С. 18–19. О том, что договоры не должны были противоречить Конституции РФ, справедливо высказывался профессор В.А. Кряжков. – Комментарий к Конституции
Российской Федерации./ Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. – М., 1996. – С.60.