Добавлен: 11.03.2024
Просмотров: 33
Скачиваний: 0
Закон РФ от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (ныне тоже утратившего силу) [27]. Данный нормативно-правовой акт существенно изменил понятие и условия приватизации.
Доктор юридических наук Жилинский отмечает: «Необходимость учета своеобразия приватизации различных форм публичной собственности получила конкретизацию во втором специальном приватизационном Федеральном законе от 21 июля 1997 г., о чем свидетельствует уже его название: "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"» [11, стр. 367].
Что же изменилось?
«Основные изменения порядка приватизации заключались в числе прочего в следующих принципах: обязательная возмездность приватизации; законодательное определение способов приватизации; принятие государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации в форме федерального закона; существенное изменение некоторых способов приватизации. Так, приватизация путём приобретения государственных и муниципальных предприятий по конкурсу заменена на продажу государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями; ужесточение правовых последствий несоблюдения законодательства о приватизации покупателями государственного имущества, в том числе ограничение прав победителя коммерческого конкурса, изменение момента перехода права собственности на приватизируемое имущество» [9, стр. 212].
В статье первой рассматриваемого федерального закона даётся следующее определение: «Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц» [31].
Из данного определения следует, что: во-первых, в отличие от Закона РФ от 3 июля 1991 г. № 1531-1, «приватизация носит возмездный характер» [1, стр. 408]; во-вторых, «приватизация как процесс представляет собой деятельность государства и муниципальных образований, направленную на уменьшение доли собственности этих публично-правовых образований в экономике страны» [1, стр. 408]. Однако, «Закон о приватизации 1997 г. сохранял заявочную систему инициирования приватизации и исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии решений о приватизации» [1, стр. 408].
В свою очередь, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» также утратил силу в связи с появлением Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», вступившего в силу по истечении трех месяцев с момента его опубликования [28].
В анализируемом Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ понятие приватизации по сравнению с предшествующим ему Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ практически не изменилось: «Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее – федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц» [32].
Рассмотрим привнесённые данным нормативно-правовым актом новшества и изменения.
«Сохранив существовавшее в законодательстве понятие приватизации, новый Закон отграничил приватизацию государственного имущества от иных способов его передачи в частную собственность, например на основании судебного решения, а также изменил порядок и способы приватизации предприятий. Из числа способов приватизации исключён один из основных и первоначальных её способов – выкуп арендованного государственного или муниципального имущества, но в то же время добавлены новые способы приватизации, такие как: продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа указанного имущества посредством публичного предложения; продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены. Изменён статус программы приватизации: прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества подлежит ежегодному утверждению Правительством РФ» [9, стр. 212].
По словам доктора юридических наук Жилинского, «Федеральный закон о приватизации 2001 г. обобщил лучшие достижения правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества, вобрал оправдавшие себя на практике правовые нормы из многих сотен актов различной юридической силы, изданных в последние 10 лет» [11, стр. 371]. С. Э. Жилинский отмечает немаловажную особенность Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ: «Немалое практическое значение имеет чёткое закрепление сферы действия названного Федерального закона. В неё входят не только отношения, возникающие непосредственно при приватизации государственного и муниципального имущества, но также отношения, связанные с управлением этим имуществом» [11, стр. 371]. При этом «подобно Федеральному закону о приватизации 1997 г., Федеральный закон о приватизации 2001 г. не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении: земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы; природных ресурсов; государственного и муниципального жилищного фонда; государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации; безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения; государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закреплённого за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении; государственного и муниципального имущества на основании судебного решения и некоторые другие. Отчуждение указанного государственного и муниципального имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами» [11, стр. 371 – 372]. Особую актуальность имело то обстоятельство, что рассматриваемый федеральный закон «структурировал законодательство Российской Федерации о приватизации, выделив в нём три среза: законодательство Российской Федерации; законодательство её субъектов; в особом внимании нуждается третий срез – регулирование приватизации муниципального имущества» [11, стр. 372], а также «чётко разграничил полномочия различных органов государственной власти при проведении приватизации: Президента РФ, Государственной Думы и Правительства РФ» [11, стр. 372].
В учебном пособии «Российское предпринимательское право» (авторский коллектив: Алексеева Д. Г., Андреева Л. В., Андреев В. К.) отмечаются следующие характерные черты Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ. Во-первых, «сохранилось понимание приватизации как процесса возмездного отчуждения государственного или муниципального имущества» [1, стр. 408]. Во-вторых, «отменена заявочная система приватизации. Заинтересованные лица сейчас вправе подавать не заявки на приватизацию, а выходить с предложениями о приватизации. В свою очередь, эти предложения могут быть учтены или, напротив, не учтены при разработке прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации» [1, стр. 408]. В-третьих, «Закон говорит о передаче государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц (а не в частную собственность). Объясняется это, очевидно, тем, что приобретать это имущество могут субъекты иных форм собственности: ведь Конституция РФ, помимо государственной, муниципальной и частной собственности, допускает существование и других форм собственности» [1, стр. 408]. По этому поводу часть 2 статьи 8 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» [14].
Отметим, что «Законы о приватизации 1997 и 2001 гг. (в отличие от Закона 1991 г.) в определении приватизации не раскрывают, какие виды имущества являются объектами приватизации. Сфера действия Закона о приватизации 2001 г. (как и его предшественника – Закона 1997 г.) очерчивается не прямо, а перечислением отношений, возникающих при отчуждении государственного и муниципального имущества, на которые этот Закон не распространяется. Например, регулируются другими законами приватизация жилищного фонда, имущества государственного резерва, государственного имущества, находящегося за пределами России, и другие случаи отчуждения, указанные в ст. 3 Закона» [1, стр. 408 – 409].
Рассматривая нормативно-правовые акты, раскрывающие понятие приватизации, стоит упомянуть и ст. 217 Гражданского кодекса «Приватизация государственного и муниципального имущества». В ней говорится следующее: «Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное» [8]. В комментарии к данной статье разъясняется: «В комментируемой статье закреплены основные признаки передачи государственного или муниципального имущества в частную собственность граждан и юридических лиц путём приватизации. Непосредственно ГК РФ, определяя признаки осуществления приватизации, не раскрывает юридическое содержание данного понятия» [29].
Подытожим вышеизложенное.
Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими вопросы приватизации в различные периоды времени, стали три закона о приватизации: Закон РФ от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»; ФЗ от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»; ФЗ от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Во всех этих трёх законах раскрывалось и дополнялось понятие приватизации, исправлялись недочёты. Так, например, ФЗ от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ, среди прочего вводит следующие принципы, не предусмотренные его предшественником, Законом РФ от 3 июля 1991 г. № 1531-1: обязательная возмездность приватизации; законодательное определение способов приватизации; принятие государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации в форме федерального закона; существенное изменение некоторых способов приватизации. Действующий на момент написания данной работы ФЗ от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ обобщил наработанный опыт правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества и включил в себя актуальные, проверенные на практике правовые нормы из иных актов, изданных в течение десятилетия, чётко закрепил свою сферу действия, включив в неё вместе с отношениями, возникающими непосредственно при приватизации государственного и муниципального имущества, отношения связанные с управлением этим имуществом. Основные признаки передачи государственного или муниципального имущества в частную собственность граждан и юридических лиц путём приватизации закреплены в статье 217 ГК РФ, однако непосредственно ГК РФ не раскрывает юридическое содержание данного понятия.
Глава 2. Значение приватизации
Итак, значение термина «приватизация» раскрыто. Следующей задачей настоящей работы является раскрыть значение данного процесса, то есть, какие функции и зачем ему отведены законодательством, каким образом реализуются, какое место занимает в экономике и в правовом поле.
Немного повторимся, вспомнив цитаты из предыдущей главы, и заострим на них внимание с несколько иного ракурса, а именно – с позиции значения приватизации.
Так, уже упоминавшийся автор книги «Приватизация: ключ к рынку» Э. С. Савас, отмечает, что приватизация как проведение разнообразных мероприятий направлена на уменьшение масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами или в предпринимательской деятельности [23, стр. 15].
Герберт Бинер подчёркивает, что приватизация в широком смысле представляет собой «отказ от активной деятельности государственных органов, для того чтобы дать простор частной инициативе» [2, стр. 63].
Наш соотечественник С. И. Комарицкий, раскрывая понятие приватизации, также сообщает, что приватизация как правовой институт означает «прекращение права собственности на определённое имущество и возникновение права частной собственности» [13, стр. 7], при приватизации «всегда идёт речь о прекращении права государственной собственности, то подобного рода отношениям присущ публичный элемент», а это, в свою очередь, «вызывает необходимость разработки некоторых общих, установленных публично правил такого перехода права собственности» [13, стр. 7].
Значение и сущность приватизации раскрывается, среди прочего, и на примере опыта нашей страны – достаточно задуматься о тех задачах, которые она была призвана решить. «Реформирование экономики страны в конце 80-х гг. ХХ в., отказ от административно-командных методов управления и постепенный переход к рыночным отношениям потребовал соответствующих изменений в системе отношений собственности на средства производства» [9, стр. 210]; «для устранения монопольного положения государственных предприятий и создания независимых и самостоятельных хозяйствующих субъектов были необходимы более радикальные методы, направленные на разгосударствление экономики» [9, стр. 210]. Одним из таких методом стало разгосударствление. Этот термин «широко использовался в нормативных актах, часто одновременно с понятием приватизации, при этом основное различие между указанными понятиями основывалось на правовом статусе лица, приобретающего государственное имущество (коллективные и частные предприятия). Законодательство этого периода широко использовало экономические термины, выделяя особо коллективные формы собственности. Преобразование государственной собственности в коллективную, основанную на существовании "коллективных" (арендных) предприятий, традиционно рассматривалось как "разгосударствление". Приватизация понималась как один из способов разгосударствления, направленный на преобразование государственной собственности в частную. Таким образом, сущность приватизации заключается в изменении формы собственности и субъекта права собственности на имущество. Следовательно, приватизация представляет собой процесс реформирования государственной собственности путём передачи государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность) в целях формирования слоя новых собственников и освобождения государства от затрат по содержанию части имущества (неэффективное производство и др.) и управлению им» [9, стр. 210].
