Файл: Правовое регулирование валютного рынка: общая характеристика(Назначение регулирования валютного рынка в Российской Федерации).pdf

2.1. Правовое регулирование биржевого валютного рынка

В настоящее время биржевой валютный рынок в России является значительной частью валютного рынка в целом, однако вплоть до текущего момента он характеризовался фактическим отсутствием единой системы государственного регулирования, в том числе и на законодательном уровне^[42]. Во многом эта особенность отечественной нормативно-правовой базы обусловлена тем, что ее формирование происходило крайне неравномерно, причем на протяжении непродолжительной истории развития нередко возникала парадоксальная ситуация: сначала развивался биржевой валютный рынок, в отдельные моменты регулируемый только наиболее общими нормативными актами (например, Гражданским кодексом Российской Федерации) и документами организатора торгов, а лишь затем происходило формирование соответствующей законодательной базы, в которой зачастую происходило формальное закрепление уже сложившейся практики его функционирования (иными словами, периодически законодательство «догоняло» рынок, хотя чисто теоретически все должно складываться наоборот)^[43].

Кроме того, следует признать, что биржевая торговля валютой в России всегда характеризовалась очень высоким уровнем концентрации, поэтому немалое влияние на существующую нормативно-правовую базу в процессе ее становления оказала Московская биржа (ранее - Московская межбанковская валютная биржа) ^[44]. Необходимо отметить, что это влияние было чрезвычайно сильным и продолжительным.

В современной российской научной литературе вопросам, связанным с законодательным регулированием биржевого валютного рынка уделяется крайне мало внимания, причем в подавляющем большинстве случаев нельзя говорить о существовании у авторов некого системного взгляда по данной проблематике^[45]. Нередко исследование законодательной базы рассматриваемого рынка вообще ограничивается изучением вопросов исключительно обще терминологического характера, а попытки построения некой схемы его регулирования практически не предпринимаются: в лучшем случае вкратце упоминается о том, что регулирование биржевого валютного рынка осуществляется как с учетом требований законодательных актов общего характера,
так и специальных нормативных документов, непосредственно посвященных валютному рынку. Еще чаще регулирование российского валютного рынка, в том числе и биржевого, вообще сводится к Федеральному закону «О валютном регулировании и валютном контроле»^[46], хотя данный документ появился лишь через 11 лет после начала функционирования исследуемого рынка.

Следует подчеркнуть и то, что традиционным для научных трудов отечественных исследователей является обобщенный подход к изучению законодательной базы данного рынка, хотя сам процесс организации торгов валютой на бирже предусматривает наличие целого ряда специфических особенностей, в том числе находящих свое отражение в регулятивных документах^[47].

В качестве первой особенности российской законодательной базы по биржевому валютному рынку целесообразно выделить отсутствие специального законодательного акта, который регламентирует его функционирование.

Необходимо обратить внимание на то, что фрагментарность отмечается подавляющим большинством и о следователей в качестве серьезного недостатка всего национального законодательства, однако при этом, как правило, существует как минимум один нормативный акт, определяющий базовые основы регулирования в той или иной области деятельности. Безусловно, один
документ объективно не способен отразить все аспекты государственного регулирования, но он дает возможность задать своеобразные регулятивные границы (так, типичным примером в этом отношении является Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»^[48], задающий основные ориентиры государственного регулирования в данном сегменте национального финансового рынка^[49]).

Что же касается биржевого валютного рынка, то специализированного основополагающего регулятивного документа на нем просто нет: по сути, в настоящее время его государственное регулирование во многом осуществляется бессистемно (фактически можно говорить о сегментарности и разрозненности действующей законодательной базы в данной области). Стоит отметить, что ни в одном из действующих в нашей стране нормативно-правовых актов биржевой валютный рынок не определяется как обособленный объект регулирования^[50].

Наглядно проиллюстрировать данное утверждение можно на примере сразу нескольких нормативно-правовых актов.

Так, в Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле» ^[51] непосредственно указывается, что целью этого документа «является обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества. Далее в этом документе подчеркивается, что объектом регулирования выступают валютные операции, на которые могут быть установлены ограничения в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также для поддержания устойчивости платежного баланса Российской Федерации, причем указанные ограничения носят не дискриминационный характер и отменяются органами валютного регулирования по мере устранения обстоятельств, вызвавших их установление. По сути, в этом нормативном акте отмечается универсальность валютного регулирования: валютные операции регулируются без учета места их совершения — внебиржевого или биржевого валютного рынка^[52].

Еще одним документом, которому присущ аналогичный подход можно считать Федеральный закон «Об организованных торгах»^[53]. В данном законодательном акте вообще не дается понятия валютной биржи. При этом в документе указывается, что биржа в соответствии с установленным и правилами проводит организованные торги, на которых могут заключаться договоры купли-продажи товаров, ценных бумаг, иностранной валюты, договоров репо и договоров, являющихся производными финансовыми инструментами^[54].

В остальных нормативных актах, которые прямо или опосредованно затрагивают функционирование российского валютного рынка (в частности, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России»^[55] и Федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»^[56], а также в Гражданском кодексе Российской Федерации^[57] и Налоговом кодексе Российской Федерации^[58]), общие вопросы регулирования биржевого валютного рынка фактически не затрагиваются.

Таким образом, в отношении биржевого валютного рынка можно сделать однозначный вывод о безусловном преобладании опосредованного подхода к его регулированию, который заключается в автоматическом распространении на данный рынок регулятивных требований действующих нормативно-правовых актов (в данном случае речь идет не обо всех законодательных актах, а только о тех, которые касаются валютного рынка в целом).

С одной стороны, до определенной степени такой подход применяется и в отношении всех остальных сегментов отечественного финансового рынка^[59], так как однозначно определить все регулятивные требования в одном специализированном нормативном акте объективно не представляется возможным, однако, с другой стороны, такой подход в конечном итоге оказывает существенное влияние на сам процесс формирования законодательной базы по биржевому валютному рынку за счет возникновения ряда весьма интересных законодательных эффектов.

Во-первых, доминирование опосредованного подхода при законодательном регулировании российского биржевого валютного рынка неизбежно приводит к появлению так называемых «нерегулируемых зон», под которыми, по нашему мнению, обобщенно следует понимать области экономических отношений, не затрагиваемые требованиям и существующих законодательных актов или затрагиваемые ими в минимальной степени^[60].

Во-вторых, применяемый подход приводит к значительному возрастанию роли специализированных инфраструктурных организаций на биржевом валютном рынке, прежде всего валютных бирж, нормативные документы которых, не имея статуса законодательных актов, довольно часто однозначно описывают и регламентируют отдельные аспекты его функционирования
и, что чрезвычайно важно, безоговорочно принимаются всеми участниками рассматриваемого рынка^[61].

В-третьих, применение опосредованного подхода к законодательному регулированию в долгосрочной перспективе приводит к разрастанию нормативно-правовой базы за счет появления подзаконных актов, регламентирующих отдельные (частные) ситуации, возникающие на биржевом валютном рынке. Помимо того, что со временем сама законодательная база постепенно становится все более сложной по своей структуре и более объемной, рано или поздно возникает «эффект противоречий», когда подобные документы, вводимые в действие различными регулирующими органами, начинают
прямо противоречить друг другу^[62].

Второй чрезвычайно важной, на наш взгляд, особенностью законодательного регулирования биржевого валютного рынка в России является то, что на нем одно временно функционируют сразу два национальных регулятора — Центральный банк Российской Федерации (Банк России) и Правительство Российской Федерации. Такая ситуация предельно четко и однозначно закреплена в законе «О валютном регулировании и валютном контроле»: «Органами валютного регулирования в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации и Правительство Российской Федерации», причем для реализации регулятивных функций они «издают в пределах своей компетенции акты органов валютного регулирования, обязательные для резидентов и нерезидентов»^[63].

Важно акцентировать внимание на том, что на законодательном уровне полномочия между ним и, по сути, не разделены. Так, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ^[64] в качестве одной из важнейших целей его деятельности выступает «защита и обеспечение устойчивости рубля», а также «развитие» и «обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации» ^[65]. Соответственно, на российского мегарегулятора финансового рынка возлагается обязанность по регулированию валютного рынка в целом и биржевого рынка в частности. В то же время сходные по своей сути обязательства возлагаются и на Правительство Российской Федерации. Например, в соответствии с Федеральным законом «О Правительстве Российской Федерации»^[66] отмечается, что «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий» «осуществляет регулирование в социально-экономической сфере» через регулирование «социально-экономических процессов», которое происходит в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации», в том числе посредством проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики. Таким образом, несмотря на обобщенный характер приведенных выше формулировок, можно констатировать, что Правительство Российской Федерации также осуществляет регулирование валютного рынка (как минимум через регулирование социально-экономических процессов) ^[67].

Двойственность самой природы регулирования валютного рынка в России подчеркивается самим статусом Банка России. С одной стороны, в законодательстве предусматривается его взаимодействие с Правительством Российской Федерации (в том числе указывается, что он «во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику», а также «политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации») ^[68].

При этом однозначно подразумевается, что Правительство Российской Федерации также достаточно тесно контактируете Банком России. Так, в законе «О Правительстве Российской Федерации» отмечается следующее: «Заседания Правительства Российской Федерации проводятся не реже одного раза в месяц», причем «представители... Центрального банка Российской Федерации,... вправе участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством Российской Федерации» ^[69].

С другой стороны, на официальном сайте Банка России за фиксировано следующее: «Ключевым элементом правового статуса Банка России является принцип независимости... Он не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения», при этом свои «функции и полномочия... Банк России осуществляет независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» ^[70].

Помимо этого определенная самостоятельность Банка России реализуется и через его нормотворческую деятельность. В частности, нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительное право по изданию нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц по вопросам, относящимся к его компетенции, причем национальный мегарегулятор не обладает правом законодательной инициативы, однако
его участие в законодательном процессе, помимо издания собственных правовых актов, обеспечивается также и тем, что проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, должны направляться на заключение в Банк России^[71].