Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития ( Теоретические основы местного самоуправления ).pdf

2.2 Направления оптимизации правового регулирования местного самоуправления в РФ на современном этапе

В настоящее время наблюдается недостаточная концептуальная проработанность законодательства о местном самоуправлении. Это ведет к тому, что законодательство о местном самоуправлении утрачивает свою стратегическую направленность и стабильность, в то время как устойчивость и последовательность законов повышают доверие к праву. Законы, конечно, не должны превращаться при этом в тормоз политического развития страны, но и вместе с тем их изменения не должны напоминать движения маятника: законодатель не должен переходить из одной крайности в другую.

Нужна новая стратегия развития местного самоуправления на современном этапе развития государства и общества, а также конкретный план мероприятий по реализации этой стратегии. Президентский совет по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации мог бы заняться разработкой этой стратегии и плана ее реализации, объединив усилия многих органов и организаций. В то же время необходим мощный научный, образовательный и информационный центр по местному самоуправлению в форме муниципальной академии. Многочисленные структуры вовлечены в местное самоуправление, но среди них нет флагмана, признанного центра по изучению и обучению местного самоуправления. Субъекты компетенции и полномочий местного самоуправления и их финансовая поддержка. Сущность местного самоуправления состоит, как известно, в самостоятельности и под свою ответственность жители решают местные вопросы, перечень которых определяется Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Сегодня по инерции практически все вопросы, которые ранее решались государственными органами на местах, т. е. органы местного самоуправления выполняют функции органов местного самоуправления, но они не признаются как таковые и строго отделены от системы государственной власти. По сути, законодатель включает в список вопросов местного значения вопросы государственного характера и характера.

---

Например, законодатель рассматривает такие вопросы, как: участие в предотвращении терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий терроризма и экстремизма в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах населенного пункта; организация и реализация мероприятий по территориальной и гражданской обороне, защите населения и территории населенного пункта от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, ведение и организация деятельности спасательных служб и (или) спасательных команд на территории населенного пункта; реализация мер по обеспечению безопасности людей на водных объектах, защите их жизни и здоровья; осуществление муниципального лесного контроля; реализация мер по борьбе с коррупцией в границах населенного пункта (ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)^[33].

Все эти вопросы, как представляется, являются, по сути, государственными. Органы местного самоуправления должны наделяться для их решения соответствующими государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств либо за ними должно признаваться право добровольно участвовать в их решении при наличии собственных финансовых и иных возможностей. Передача же этих вопросов в ведение местного самоуправления как вопросов местного значения противоречит даже их законодательному определению. Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно». О каком самостоятельном решении вопросов, например организации и осуществлении мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, органами местного самоуправления городских и сельских поселений может идти речь, когда Федеральный закон «О гражданской обороне» устанавливает, что «организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства». Речь должна идти в этом случае об участии органов местного самоуправления в реализации важнейшей государственной функции с вытекающими юридическими последствиями. Возложение же на местное самоуправление обязанностей по решению указанных вопросов лишает строгой юридической определенности понятия «вопросы местного значения»: получается, что к ним практически можно отнести любой вопрос, так или иначе связанный с обеспечением жизнедеятельности населения. Давно назрела необходимость законодательно определить (на основе научно обоснованного подхода) критерии, согласно которым тот или иной вопрос можно признать «вопросом местного значения», что позволит обеспечить стабильность предметов ведения местного самоуправления, что является необходимым условием эффективности муниципальной деятельности^[34].

---

Реформирование системы местного самоуправления, уточнение перечня вопросов местного значения, принятие нового федерального закона о местном самоуправлении должно осуществляться системно, одновременно с бюджетно-налоговой реформой: финансовое обеспечение деятельности местного самоуправления является частью общего вопроса разграничения предметов ведения и полномочий федеральных, региональных, муниципальных органов власти и их финансового обеспечения.

В новом федеральном законе о местном самоуправлении желательно объединить в одном разделе «Предметы ведения и полномочия муниципальных образований» следующие главы:

1) предметы ведения и полномочия сельских поселений;

2) предметы ведения и полномочия городских поселений;

3) предметы ведения и полномочия муниципальных районов;

4) предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления городских округов;

5) предметы ведения и полномочия внутригородских муниципальных образований городов федерального значения;

6) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Соответственно, в компетенцию муниципалитетов входят: а) вопросы местного значения; б) вопросы, не связанные с вопросами местного значения и которые муниципальные образования в соответствии с законом имеют право принимать под свою юрисдикцию; в) государственные вопросы, в решении которых муниципальные образования имеют право участвовать; г) вопросы, связанные с реализацией делегированных государственных полномочий.

При определении полномочий необходимо было бы назвать основные (наиболее общие) полномочия в каждой из сфер местной жизни, которые находятся в ведении местного самоуправления. Это обеспечит стабильность компетенции муниципалитетов и их органов.

До сих пор, по существу, оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления найдено не было. Многие ученые и практики считают, что крупные региональные центры и муниципальные районы могут быть отнесены к уровню правительства. На федеральном уровне вопрос о взаимоотношениях между «административно-территориальной структурой субъектов Российской Федерации» и «территориальной организацией местного самоуправления в субъекте Российской Федерации» должен быть юридически решен, что обусловливает необходимость проблемы территориальной организации власти в субъектах Российской Федерации^[35].

Кроме того, представляется необходимым более последовательно придерживаться принципа дифференцированного регулирования статуса муниципалитетов. Таким образом, возникает вопрос: почему, согласно Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, город, являющийся районным центром, и сельские поселения имеют одинаковый правовой статус, одинаковый набор полномочий и полномочий.

---

В советский период у каждого звена местных Советов был свой закон, который отражал специфику их статуса, задач и функций. Этот опыт может быть использован законодателем даже сегодня при регулировании, как уже отмечалось, статуса муниципалитетов различных типов.

К основным направлениям развития местного самоуправления на современном этапе следует отнести:

а) улучшение качества и реальности муниципального управления, осуществляемого ответственными и компетентными органами местного самоуправления, которые находят поддержку и поддержку со стороны населения;

б) формирование системы демократического контроля в муниципалитетах, включая муниципальные общественные палаты, муниципальных омбудсменов, контрольно-счетные органы муниципалитетов (обязательно разработанные в муниципалитетах и городских округах), другие формы общественного контроля (общественная экспертиза, онлайн-дискуссии и т. д.);

в) усиление роли представительных органов местного самоуправления как демократических и контролирующих центров муниципальной демократии, активное использование их контрольного потенциала, обеспечение во взаимодействии с институтами гражданского общества общественного дискурса, нахождение наиболее оптимальных решений наиболее важных местных вопросы, утверждение и развитие в муниципалитетах свободы мнений и дискуссий с учетом новых информационных технологий, уважения к закону, прав человека, свободной лояльности к власти, ответственности участников общественно-политической жизни перед обществом и т. д.

Сегодня российское местное самоуправление находится на важном этапе своего развития. Реализация Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вышла на финишную прямую. Завершен длительный переходный период, и, подводя некоторые итоги работы, можно сказать, что вектор реформы был избран правильно, в стране создана современная модель территориальной организации местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации является формой осуществления властью народа, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законы субъектов Российской Федерации.

Российская Федерация является независимой и под свою ответственность принимает решение населения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления о местных проблемах исходя из интересов населения, с учетом исторических и других местных традиций. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно признается, гарантируется и реализуется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление представляет собой не только особый уровень публичной власти, но и самый демократичный институт в государстве.

---

В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами посредством референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления. Формы прямого выражения воли и другие формы общественного участия в осуществлении местного самоуправления федеральный закон относится к местному референдуму. Правовой основой местного самоуправления является система нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективное регулирование организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Сегодня приходится констатировать наступление «муниципальной контрреволюции», тенденцию частичной реставрации подчиненного положения, присущего местному самоуправлению советского периода. Эта тенденция последовательно усугублялась на протяжении 2000-х годов. С нашей точки зрения, это обусловлено изменением политических приоритетов федерального Центра. В течение 1990-ых годов центральная власть была заинтересована в сотрудничестве с МСУ, т.к. рассматривала мэров в качестве союзников в борьбе с главами субъектов, как противовес региональным властям. С 2000 г. федеральный центр теряет интерес к поддержке МСУ, т.к. начался процесс создания «вертикали власти», встраивания губернаторов во властную вертикаль. В этих условиях нет потребности поощрять создание альтернативных центров власти в рамках региона.

Первоочередной и главной задачей развития местного самоуправления на современном этапе должно стать повышение качества и реальности муниципального управления, осуществляемого ответственными и компетентными органами местного самоуправления, находящими опору и поддержку у населения, а не требование развивать и расширить всевозможные формы участия граждан в муниципальной деятельности без учета наличия необходимых условий и предпосылок. В этих целях необходимо найти возможность более адекватного правового закрепления в законодательстве о местном самоуправлении требования Европейской хартии местного самоуправления о «праве и реальной способности органов местного самоуправления» самостоятельно решать вопросы местного значения. Именно это требование о реальной способности, а не только о праве, должно определять идеологию законодательства о местном самоуправлении.

---