Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития ( Теоретические основы местного самоуправления ).pdf

В этот же период стали возникать новые структуры - общественные комитеты самой разной направленности, а также советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

После Октябрьской революции 1917 года начался процесс разрушения старого государственного аппарата, а вместе с ним и прежней структуры местного самоуправления. Идея диктатуры пролетариата не позволяла независимости даже самоуправляющимся общественным структурам. В то же время, в первый период существования советской власти повсеместно появились новые структуры самоуправления, такие как комитеты бедных.

В советский период функции, ранее выполнявшиеся местным самоуправлением, были полностью переданы местным советам. Но советы были включены в систему государственной власти, были частью правительственной пирамиды, и это фактически лишило эти органы права называться органами местного самоуправления.

Современный этап в развитии местного самоуправления наступил после разрушения СССР и смены идеологических ориентиров в государственном развитии. В Российской Федерации местное самоуправление было введено законом от 6 июля 1991г. и существует в наши дни^[16].

Таким образом, охарактеризовав основные этапы развития исторической традиции местного самоуправления в России, можно сделать следующие выводы^[17]:

1. Исторические традиции развития местного самоуправления представляют собой составную часть национальной правовой традиции, в целом.

2. Особенности развития местного самоуправления в исторической ретроспективе определяются такими факторами, как географическое положение страны, менталитет населения, формы развития государственно-властных отношений.

3. Изначально для нашей страны было характерно наличие элементов самоуправления, которые берут свое начало в вечевом строе общества.

4. Централизация государственной власти, которая осуществлялась вынужденно под воздействием внешней угрозы, приводила к ликвидации структур самоуправления и заменой их органами местного управления, встроенных во властную вертикаль; в результате решение местных вопросов осуществлялось нередко не в интересах населения, а в интересах государственной власти.

5. Исторически развитие российской государственности было связано с процессом централизации, с объединением раздробленных частей страны, в силу чего важную роль играла проблема построения эффективной и централизованной системы государственного управления, в рамках которой структурам местного самоуправления просто не было места.

---

6. В период реформ государство само инициировало создание структур и органов местного самоуправления, но при этом ограничивало их функции хозяйственными вопросами и ставило их под жесткий административный контроль.

7. В силу исторических факторов и обстоятельств в Российской империи не возникло устойчивых предпосылок для возможного создания эффективной независимой системы местного самоуправления.

В 2003 году был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ, который должен был вступить в силу с 1 января 2006 года. В дальнейшем в него было внесено множество изменений и дополнений, в том числе срок вступления Закона в полную силу был отодвинут на 1 января 2009 года в связи с финансовой необеспеченностью и неготовностью вновь образованных муниципальных образований (особенно сельских поселений) к его реализации^[18].

Реформирование и становление системы местного самоуправления в современной России, фактически начавшиеся с 1990 года с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», продолжается и в настоящее время, объединяя в себе элементы и преимущества как государственного, так и общественного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление в Российской Федерации нельзя считать полностью сформированным, его модернизация, поиск моделей функционирования, максимально приближенных к интересам людей, осуществляется в контексте тенденций социально-экономического развития государства.

1.2 Правовые основы местного самоуправления в РФ

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в стране, децентрализацию управления^[19].

Местное самоуправление в Российской Федерации является формой осуществления властью народа, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законы субъектов Российской Федерации. Российская Федерация самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы населения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, вопросы местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

---

Кажется очевидным, что, консолидируя правовые основы местного самоуправления, законодатель руководствовался тем фактом, что местное самоуправление (наряду с другими формами осуществления своей власти народом) обеспечивает реализацию общепризнанного права на каждый человек принимает участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из основных основ любой демократической системы, в первую очередь определяемой общепринятыми принципами и нормами международного права, международного права, договоры Российской Федерации, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются неотъемлемой частью ее правовой системы^[20].

Конституция Российской Федерации гарантирует организационную изоляцию органов местного самоуправления от государственных органов. Изоляция позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов государственной власти, а не об ее исключении из структуры государства.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление находится в его компетенции самостоятельно. Таким образом, предполагается «выделить особую сферу местных проблем, в которой органы местного самоуправления действуют независимо и несут основную ответственность перед своим народом»^[21].

Положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют правовые основы местного самоуправления. Эта правовая база является многоуровневой. На первое место ставятся международно-правовые документы.

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Эта Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны гарантироваться подписавшими его государствами. Местное самоуправление в Уставе означает право и способность органов местного самоуправления регулировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Это право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избираемых на основе свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего избирательного права. Советы или собрания могут иметь подотчетные исполнительные органы. Это положение никоим образом не исключает обращения к собраниям граждан, референдума или любой другой формы прямого участия граждан, если это разрешено законом^[22].

---

Хартия закрепляет следующие основные положения об организации местного самоуправления:

- основные полномочия и полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления местным органам власти в соответствии с законом о полномочиях и компетенции для конкретных целей;

- органы местного самоуправления в рамках, установленных законом, имеют полную свободу действий для реализации своих собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не входит в компетенцию другого органа;

- государственная власть, как правило, должна в основном осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий другому органу должно осуществляться с учетом объема и характера задачи, а также требований эффективности и экономии;

- полномочия, предоставленные местным органам власти, должны, как правило, быть полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом;

- условия труда работников органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы обеспечить подбор высококвалифицированного персонала, основанного на принципах бухгалтерского опыта и компетенции; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия для обучения, вознаграждения и продвижения по службе;

- местные органы власти имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при выполнении своих функций. Средства местных органов власти должны соответствовать полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. По крайней мере, часть средств местных органов власти должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых местные органы власти имеют право устанавливать в пределах, установленных законом.

Конституция Российской Федерации, федеральные законы занимают особое место в правовых основах местного самоуправления, что отражено в пункте «п» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, которая определяет, что установление общих принципов организации местного самоуправления осуществляется совместно Российской Федерацией и ее субъектами.

На основании ст. 132 Конституции Российской Федерации «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок, а также решают другие вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей материальных и финансовых ресурсов, необходимых для их реализации. Реализация переданных полномочий контролируется государством.

---

Правила, регулирующие организацию местного самоуправления, содержатся в федеральных кодификационных законах - кодеках. Таким образом, Гражданский кодекс Российской Федерации определяет, какое имущество является муниципальным, устанавливает положения о порядке формирования, владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом.

Отметим, что в силу принципа единства правовой системы, установленной в ст. 76 Конституции Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, которые, признавая местное самоуправление в качестве одного из основополагающих принципов организации публичной власти на своей территории и определения системы организации этой власти, не могут снизить уровень гарантий независимости местного самоуправления, предусмотренных федеральным законом. Например, принимая во внимание исторически сложившиеся структуры управления и местные традиции, законы субъектов Федерации вносят объективно необходимый контекст в отношения между правительством и населением, обеспечивая эффективность и актуальность управленческих решений, расширяют возможности местных сообществ. решать вопросы прямых средств к существованию в завещании и в их интересах^[23].

В настоящее время наблюдается тенденция к централизации и включению органов местного самоуправления в систему государственной власти, что отражено в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 года^[24].

Ключевыми изменениями стали: переход к действительно единым правовым основам организации местного самоуправления в стране;) повсеместное введение местного самоуправления (закон обязывал создавать органы местного самоуправления в поселениях с числом жителей свыше 1000 человек); разделение муниципалитетов на несколько типов (поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения); четкое разграничение полномочий между федеральным центром, регионами и МСУ; детальное определение перечня вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования; четное определение структуры органов МСУ, основных должностных лиц и схем организации местной власти^[25].

Этот закон был многогранным. Помимо позитивных событий, он представил ряд инструментов политического давления на мэров. Во-первых, было предоставлено несколько оснований для отстранения глав муниципалитетов от должности. Это неисполнение мэром на определенный срок решения суда о приведении отдельного муниципального нормативного акта в соответствие с федеральным законодательством; неправомерное использование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации; Координация мэром действий, влекущих за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности страны, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правовых и экономических пространство Российской Федерации. Глава региона снимает с должности мэра, издав правовой акт, который может быть обжалован в суде^[26].

---