Файл: Органы местного самоуправления (ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МО Г. Алапаевск).pdf

31) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах Муниципального образования город Алапаевск;

32) осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов;

33) добровольная деятельность народа по охране общественного порядка;

34) участие в организации и финансировании, проведения на территории Муниципального образования город Алапаевск общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;

35) осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 01 марта 2005 года;

36) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории Муниципального образования город Алапаевск;

37) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории Муниципального образования город Алапаевск.

2.2 Проблемы органов местного самоуправления, их причины и следствия

Основная проблема органов местного самоуправления за последние два десятилетия связана с неудовлетворительным и постоянно ухудшающимся финансово-бюджетным состоянием муниципалитетов.

По данным Счетной палаты РФ, до 90% налоговых и неналоговых доходов, собранных на территориях муниципальных образований изымается в федеральный и региональные бюджеты, а затем в небольшой части возвращается на исходную муниципальную почву, к огромному сожалению, преимущественно оседая в «региональных столицах» тем самым обрекая живых людей на нечеловеческие условия жизни. Одновременно во многих регионах происходит физическое сокращение межбюджетных трансфертов. В результате муниципальная составляющая бюджетной обеспеченности населения из года в год уменьшается при десятикратных различиях этой суммы в крупных городах и сельских поселениях, что ведёт к резкому разрыву и дистанцированию человеческих отношений на всех уровнях. В бюджетах городских округов в настоящее время сосредоточено 64% местных налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 27% и в бюджетах поселений — всего 9%, из которых на сельские поселения приходится всего 7%. При этом в связи с длящейся нерешенностью вопросов о передаче на муниципальный уровень доли налогов на малый и средний бизнес, об отмене льгот на земельный налог для крупных агропроизводителей, о налоге на недвижимость и ряда других ситуация никак не улучшается, а становится всё хуже.

Неоправданной бюджетной новацией последних лет, отрицательно сказавшейся на стремлении местных властей к улучшению финансовой базы местного самоуправление стало введение «отрицательных трансфертов». Бюджетный кодекс (ст. 137, 138) и 131-ФЗ (ст. 60, 61) дополнительно закрепили практику функционирования местного самоуправления не на базе прямых, долговременных и стабильных финансово-бюджетных источников, а на технологиях выравнивания и перераспределения. Законодателя (и Конституционный Суд РФ) не смутили ни ограничение конституционных прав местного самоуправления на его финансовую самостоятельность, ни то, что такое перераспределение и без того скудных финансовых ресурсов муниципалитетов нисколько не приблизит к идеалу «территориальной справедливости». Фактически было узаконено принудительное изъятие части доходов тех муниципальных образований, у которых душевая бюджетная обеспеченность превышает среднюю по субъекту РФ. При этом, конечно же, не учитывалось, что бюджетно-выравненные такой процедурой муниципалитеты одного региона могли иметь бюджетную обеспеченность, в несколько раз отличающуюся от «выровненных» бюджетов в других (более «богатых» или «бедных») регионах, в том числе в соседних.

Сначала к числу тех, чьи «сверхдоходы» нужно отнять и перераспределить, относились все муниципалитеты с бюджетной обеспеченностью, выделявшейся на фоне общей муниципальной бедности всего на 30%, но затем порог превышения «среднего» был поднят до двух и более раз. Естественно, что число репрессируемых бюджетов после этого сократилось в несколько раз.

Относительно «богатых» муниципалитетов остались единицы: это, как правило, крупные населенные пункты, реально обслуживающие окружающие их территории. В этом отношении характерна появившаяся летом 2011 г. на официальном портале Екатеринбурга информация о том, что в результате «отрицательного трансферта» областной центр, оказывающий большой объем услуг и предоставляющий десятки тысяч рабочих мест жителям области, потерял более 1,7 млрд руб., что привело к сокращению и даже отмене муниципальных доплат к заработной плате низкооплачиваемых бюджетников, к сокращению десятков дошкольных образовательных учреждений, а также ряда детско-юношеских спортивных школ, к закрытию трети детских загородных оздоровительных лагерей и к отказу от уже начатой реализации важнейших социальных проектов. В целом же принудительное сокращение муниципальных доходов привело всего за один 2006 г. к росту доли городов с крайне низкой бюджетной обеспеченностью с 9% до 23%. К тому же политика «отрицательных трансфертов», как и муниципальная политика «центра» в целом, осуществляется без учета конкретных условий регионов и муниципальных образований, и неслучайно, что в экспертном сообществе доминирует мнение о вредоносности «отрицательных трансфертов» как таковых.

Финансово-бюджетные проблемы функционирования органов местного самоуправления и очевидная невозможность их решения собственными силами являются основной причиной частой передачи исполнения этими органами их полномочий на уровень регионов (или от поселений муниципальным районам), а в крайнем случае — и просто ликвидации местного самоуправления в конкретных поселениях путем их «укрупнения». Муниципальные образования самоликвидируются чаще всего от финансово-бюджетной безысходности. Согласно данных Минрегиона России, только за один 2016 г. число муниципальных образований сократилось почти на тысячу единиц. Конечно, это приводит к сокращению административных расходов, но общая картина финансового состояния объединившихся деревень практически не улучшается, если не сказать, что оно ухудшается.

Следует отметить, что формирование доходной части местных бюджетов прошло долгую и бесславную историю. В 1991 г. Федеральный закон «Об основах налоговой системы в РФ» установил закрытый перечень местных налогов — 21 наименование. В период «региональной вольницы» начала 1990-х гг. в отдельных регионах число таких налогов доходило до тридцати. В целях упорядочения рассматриваемой ситуации в 1997 г. был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», который стал недолгой победой здравого смысла в ресурсном обеспечении местного самоуправления.

Ст. 7 этого закона устанавливала, что «к местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: (1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; (2) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; (3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; (4) платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ; (5) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; (6) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ; (7) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ; (8) не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций); (9) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. К собственным доходам местных бюджетов были отнесены также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К указанным доходам относятся: (1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ; (2) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; (3) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ; (4) часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; (5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.

Этот же закон (ст. 9, п. 6) устанавливал, что «фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта РФ нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также доли (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований».

Указанные и другие не менее полезные положения Закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» вошли в противоречие с федеральной политикой бюджетной централизации и по этой причине были быстро выведены из правового поля страны. Налоговый кодекс 1998 г. сократил число узаконенных местных налогов до пяти, и в настоящее время к местным налогам и сборам относятся только земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение и некоторые сборы, причем можно только догадываться, какова реальная база такого налогообложения в малых городах и сельских населенных пунктах. Доля «своих» налогов и сборов в местных бюджетах не превышает 15%. Налоговые доходы этих бюджетов пополняют узаконенные отчисления от региональных и федеральных налогов (например, от федерального налога на доходы физических лиц), безвозмездные дотации, субсидии и субвенции из федерального и региональных бюджетов, а также неналоговые доходы (например, доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности). Таким образом, объем финансовых ресурсов местного самоуправления практически полностью зависит от состояния вышестоящих бюджетов и от федеральных решений о поддержке с их помощью местных бюджетов.

Новые проблемы возникли в связи с появлением в местном самоуправлении наряду с избираемыми из состава представительных органов муниципальных образований так называемых сити-менеджеров, — глав местных администраций, работающих на контрактной основе и назначаемых при участии региональных властей. К сожалению, плюсы возможной деполитизации работы местных администраций не всегда перекрывают минусы менее ответственного отношения «сити-менеджеров» к судьбам вверенных им муниципальных образований. Как показано в одной из лучших публикаций по проблемам местного самоуправления13, каждый седьмой «сити-менеджер» досрочно уходит в отставку, при том, что досрочно прекращают полномочия только 8% избранных глав муниципальных образований и около 0,5% избранных в местные представительные органы.

В последние годы одним из самых активных институтов российского местного самоуправления стал Всероссийский Совет местного самоуправления (ВСМС), возглавляемый председателем Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы В.С. Тимченко. В обстоятельном докладе, прошедшем широкое экспертное обсуждение и подготовленном к съезду ВСМС (июль 2011 г.), представлены многочисленные предложения о путях решения конкретных проблем местного самоуправления в ближайшие годы14. Назову только некоторые из этих предложений: введение налога на недвижимость в качестве местного налога на основе рыночной оценки налогооблагаемой базы; передача муниципальным образованиям права регулирования по патентам на предпринимательскую деятельность при сохранении необходимых механизмов контроля со стороны регионов, а также перечисление доходов от их продажи в местные бюджеты (в размере 100%); передача в местные бюджеты доходов от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (по нормативу — 100%); увеличение доли доходов от налога на доходы физических лиц — до 50% в городских округах и муниципальных районах и до 30% в сельских поселениях (считаю, что необходимо добиваться 100%-ого зачисления этого налога в доходы местных бюджетов, в первую очередь в доходы бюджетов сельских поселений. — В.Л.); расширение налоговых полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства; предоставление возможности местным администрациям налагать административные наказания (штрафы) на предприятия, организации и население за нарушение правил благоустройства территорий, с направлением взимаемых штрафов в бюджеты муниципальных образований и с их использованием на цели благоустройства территории; внесение в КоАП РФ норм, определяющих возможность привлечения к принудительным работам нарушителей правил благоустройства и обращения с отходами.

В докладе ВСМС обращено пристальное внимание на проблемы сельских территорий и, в частности, предложены такие вполне реальные меры, как организация специального бюджетного софинансирования развития инфраструктуры на сельских территориях (в том числе развитие современной дорожной сети в сельской местности, с тем чтобы все населенные пункты были связаны с поселением — центром муниципального района дорогами с твердым покрытием); сохранение школ и амбулаторий в малонаселенных сельских местностях (это, по мнению ВСМС, должно стать приоритетной государственной задачей, превалирующей над задачей оптимизации бюджетных расходов), полноценное финансирование социальных объектов села и обеспечение их квалифицированными кадрами и оборудованием с дальнейшей трансформацией этих объектов в социо-информационно-культурный центр; обеспечение сохранения и развития на селе социально-бытовой инфраструктуры (в том числе отделений почты и банков, а также участковых полицейских), предоставление сельским поселениям права распоряжаться землей, государственная собственность на которую не разграничена.