ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 19.03.2024
Просмотров: 219
Скачиваний: 3
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Раздел II. Прокурорский надзор за исполнением законов
(общий надзор)
2.1
Сущность, объект, предмет и задачи прокурорского надзора
за исполнением законов
Надзор за исполнением законов, именуемый в прокурорской дея- тельности «общим надзором», является не только одним из самостоятель- ных направлений прокурорского надзора, но и представляет собой важ- нейший институт прокурорского надзорно-охранительного права. В про- цессе осуществления надзора за исполнением законов органы прокурату- ры обеспечивают соблюдение законности в различных сферах обществен- ных отношений.
И как указывает Е. Р. Ергашев, надзор за исполнением законов каса- ется почти всего действующего законодательства, за исключением уго- ловно-процессуального, гражданско-процессуального, уголовно- исполнительного законодательства
1
. В то же время следует отметить, что надзор за исполнением законов как самостоятельное направление проку- рорской деятельности имеет свою специфику и принципы, отличающиеся от иных правовых институтов. К ним относятся: невмешательство в адми- нистративно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и не- допустимость подмены органами прокуратуры иных государственных ор- ганов; обоснованность проведения проверок; широта охвата поднадзор- ных субъектов и опосредованный характер реализации властных полно- мочий по устранению нарушений закона.
Объектом прокурорского надзора в этом направлении деятельно- сти прокуратуры является такая сфера общественных отношений, в кото- рой комплексно осуществляется многофункциональная деятельность про- куратуры. К таким объектам отнесены: федеральные министерства, пред- ставительные (законодательные) и исполнительные органы государствен- ной власти субъектов Российской Федерации, органы местного само- управления, органы военного управления, органы контроля, их должност- ные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммер- ческих организаций, а также издаваемые ими правовые акты.
1
Ергашев Е. Р. Принципы института надзора за исполнением законов / Е. Р. Ергашев // Исполнительное право. –
2006. – № 3.
146
Предметом надзора за исполнением законов (по общему надзору)
в широком понятии являются: соблюдение Конституции Российской
Федерации и исполнение законов, действующих на территории Россий- ской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, След- ственным комитетом Российской Федерации, представительными (зако- нодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными ли- цами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечени- ем прав человека в местах принудительного содержания и содействия ли- цам, находящимся в местах принудительного содержания, а также орга- нами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих ор- ганизаций.
Между тем Н. Н. Карпов приводит и более узкое понятие предмета прокурорского надзора по общему надзору. По его мнению, предметом общенадзорной деятельности прокуратуры является надзор за соблюдени- ем Конституции России, исполнением законов и соответствием издавае- мых поднадзорными органами и должностными лицами правовых актов законодательству
1
В связи с этим можно привести выдержку из Настольной книги про- курора, где указывается, что «под соблюдением Конституции РФ и испол- нением законов понимается собственно исполнение законов, представля- ющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, а также и соблюдение законов, которое обычно понима- ется как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми»
2
Необходимым условием проведения любой проверки в порядке об- щего надзора является информация о фактах нарушения законов, требую- щих принятия мер прокурором. Указанное требование регламентировано статьей 21 Закона о прокуратуре РФ и действующим приказом Генпроку- ратуры России от 07.12.2007 г. № 195 (ред. от 31.08.2021) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод
1
Карпов Н. Н. Прокуратура: надзор или деятельность? / Н. Н. Карпов // Законность. – 2014. – № 8. – С. 7–11.
2
См.: Настольная книга прокурора / под ред. д-ра юрид. наук С. И. Герасимова. – С. 207.
147 человека и гражданина». Данным приказом Генеральный прокурор РФ ори- ентирует прокуроров на строжайшее обеспечение надзора за соответстви- ем конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых ак- тов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации и федеральным зако- нам. Кроме того, в нем указывается, что в целях предотвращения приня- тия законодательными (представительными) органами субъектов Россий- ской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих
Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представи- тельными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих прин- ципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступ- ления на заседаниях и др.). Здесь будет уместно привести и приказ Ген- прокуратуры РФ от 02.10.2007 г. № 155 (ред. от 23.12.2009) «Об организа- ции прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».
В Приказе Генпрокуратуры России от 07.12.2007 г. № 195 (ред. от
31.08.2021)
«Об организации прокурорского надзора за исполнением за- конов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Генеральный прокурор РФ особо обращает внимание на выбор мер прокурорского реа- гирования, и при внесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение суще- ствующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соот- ветствие с действующим законодательством.
Одновременно Генеральный прокурор РФ требует от нижестоящих прокуроров обеспечить профилактическую направленность прокурорско- го надзора. Систематически проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, соблюдение законодатель- ства органами Федеральной службы войск национальной гвардии РФ при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфе-
148 рах оборота оружия, частной охранной деятельности, а также при осу- ществлении вневедомственной охраны. В частности, он указывает, что при выявлении незаконных правовых актов прокурор обязан безотлага- тельно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его откло- нения – в установленном порядке обратиться с заявлением в суд.
Генеральный прокурор РФ особо обращает внимание нижестоящих прокуроров на исполнение законов должностными лицами федеральных, региональных, местных органов власти. В обязательном порядке оцени- вать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жа- лобам на действия подчиненных организаций. В случаях выявления нару- шений прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здо- ровья, возрасту или иным уважительным причинам не может лично отста- ивать в суде свои права и свободы, активно использовать полномочия, установленные статьей 45 ГПК РФ.
Проверки исполнения законов Генеральный прокурор РФ предлагает проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации
(обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой ин- формации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонару- шениях, требующих использования прокурорских полномочий, и в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интере- сов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.
В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать мате- риалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
Таким образом, залогом успешной общенадзорной деятельности прокуратуры являются:
– глубокое и детальное изучение поступающей в прокуратуру ин- формации о нарушениях законов;
149
– оценка нормативных актов с позиции их соответствия Конститу- ции РФ и законам Российской Федерации;
– анализ различного рода материалов, статистических данных о ра- боте поднадзорных объектов, которые также могут содержать сведения, указывающие на необходимость проведения проверок как своими силами, так и с привлечением контролирующих органов.
2.2
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов
(общему надзору)
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов определены статьей 22 Закона о прокуратуре РФ. При наличии информации о нарушениях законов прокурор имеет право проверять их исполнение. Проверка может коснуться не только конкретных фактов, но и выйти за их рамки, если у прокурора появляются основания сделать вы- вод о распространенности, систематичности случаев правонарушений в деятельности проверяемого министерства, ведомства, государственного органа, органа местного самоуправления, их должностных лиц.
В соответствии с вышеназванной статьей Закона о прокуратуре РФ прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, указанных в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре РФ, иметь доступ к их документам и ма- териалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. При этом проку- рор вправе потребовать от руководителей и других должностных лиц ука- занных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подкон- трольных или подведомственных им организаций. В случае необходимо- сти вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (в ред. Федеральных законов от 07.03.2017 г.
№ 27-ФЗ, от 11.06.2021 г. № 170-ФЗ).
150
Прокурор может требовать проведения самими министерствами и ведомствами проверок, ревизий подведомственных им учреждений (орга- нов) по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям. Такие же требования, обязательные для исполнения, могут быть адресованы и кон- тролирующим организациям, уполномоченным выявлять нарушения зако- нов на подконтрольных им объектах.
Должностные лица поднадзорных прокуратуре органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя по проведению проверок и ревизий незамедлительно.
По выявленным нарушениям прокурор или его заместитель по осно- ваниям, установленным законом, при обнаружении признаков преступле- ния может и должен вынести мотивированное постановление о направле- нии соответствующих материалов в следственный орган или орган дозна- ния для решения вопроса об уголовном преследовании, вправе свои по- становлением возбудить производство об административном правонару- шении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установ- ленной законом ответственности, объявить предостережение о недопу- стимости нарушения закона, освободить своим постановлением лиц, неза- конно подвергнутых административному задержанию на основании реше- ний несудебных органов, а также опротестовывать противоречащие зако- ну правовые акты, обращаться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными и вносить представления об устранении нарушений закона.
2.3
Правовые средства реагирования прокурора на выявленные
правонарушения
Протест прокурора. Согласно статье 23 Закона о прокуратуре РФ прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий зако- ну правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
В то же время статья 22 Закона о прокуратуре РФ предусматривает возможность обращения прокурора в суд (арбитражный суд) в целях при- знания правового акта противоречащим закону вместо принесения проте-
151 ста, что согласуется и с приказом Генпрокуратуры России от 07.12.2007 г.
№ 195 (в ред. от 31.08.2021 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и граждани- на». Тем самым Закон о прокуратуре РФ оставляет на усмотрение проку- роров решение вопроса о том, какой формой реагирования на выявленные несоответствующие закону правовые акты ему следует воспользоваться: либо принести протест, либо обратиться по этому поводу непосредствен- но в суд с заявлением.
Протест приносится в письменной форме и подписывается руковод- ством прокуратуры (прокурором либо его заместителем). В протесте ука- зывается должность подписавшего его лица, время и место его составле- ния, какой правовой акт прокурор требует отменить и по каким основани- ям, какому закону он противоречит, в целом или только в части каких- либо положений.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъ- екта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
Представление прокурора. Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре РФ представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, кото- рые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотла- гательному рассмотрению.
Представление, также как и протест, вносится в письменной форме.
В нем указывается должность подписавшего его лица, место и время со-
152 ставления, кому оно адресовано, характер установленных в ходе проверки нарушений, их последствия, фактические данные, подтверждающие нали- чие нарушений, требование безотлагательного рассмотрения. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и усло- вий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть со- общено прокурору в письменной форме.
При рассмотрении представления коллегиальным органом прокуро- ру сообщается о дне заседания.
В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Консти- туции и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом
Президента РФ, то есть право принесения прокурором представления на данный случай не распространяется.
Постановление прокурора. Согласно статьи 25 Закона о прокура- туре РФ прокурор, исходя из характера выявленных нарушений закона должностным лицом, в рамках предоставленных ему полномочий наделен правом вынесения мотивированного постановления о возбуждении произ- водства об административном правонарушении (в ред. Федерального за- кона от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ). Данная норма применяется в совокупной связи с пунктом 2 статьи 22 Закона о прокуратуре РФ, согласно которой прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом от- ветственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона
1
Постановление прокурора о возбуждении производства об админи- стративном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
В случае неисполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову, прокурор также наделен правом вынесения постановления о возбуждении административ- ного производства в порядке статьи 17.7 КоАП РФ.
1
Постановление № 25-АД17-1 от 03.04.2017 г. Судебной коллегии по административным делам Верховного
Суда РФ // СПС «КонсультантПлюс».
153
Предостережение о недопустимости нарушения закона. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет
1
в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о гото- вящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предо- стережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Предостережение о недопустимости нарушения закона оформляется в письменной форме и подписывается прокурором или его заместителем.
В предостережении указывается должность подписавшего его лица, время и место его составления, какими сведениями о готовящихся противоправ- ных деяниях должностного лица располагает прокурор и, в случае не пре- кращения этой деятельности, к какой ответственности это должностное лицо может быть привлечено.
Таким образом, исходя из смысла положений статьи 25.1 Закона о прокуратуре РФ следует, что предостережение прокурора должно содер- жать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждается должностное лицо. Более того, необходимо иметь в виду, что в данной норме речь идет о двух категориях нарушителей закона. Во-первых, о должностных лицах, которые подпа- дают под перечень лиц, указанных в примечании к статье 285 УК РФ
2
. Во- вторых, о руководителях общественных (религиозных) объединений и иных лицах, но только при наличии сведений о готовящихся противо- правных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности.
Резюмируя изложенное по актам прокурорского реагирования, сле- дует отметить, что Закон о прокуратуре РФ в каждом случае использова- ния указанных выше актов прокурорского надзора обязывает соответ-
1
Исходя из личного практического опыта, автор учебного пособия полагает, что направление предостережения в письменной форме должностным лицам не столь эффективное средство прокурорского реагирования, как его вручение нарушителю лично.
2
Уголовный кодекс Российской Федерации : текст от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 01.07.2021 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 22.08.2021 г.) // Собрание законодательства РФ. – 17.06.1996. – № 25. – Ст. 2954.
(общий надзор)
2.1
Сущность, объект, предмет и задачи прокурорского надзора
за исполнением законов
Надзор за исполнением законов, именуемый в прокурорской дея- тельности «общим надзором», является не только одним из самостоятель- ных направлений прокурорского надзора, но и представляет собой важ- нейший институт прокурорского надзорно-охранительного права. В про- цессе осуществления надзора за исполнением законов органы прокурату- ры обеспечивают соблюдение законности в различных сферах обществен- ных отношений.
И как указывает Е. Р. Ергашев, надзор за исполнением законов каса- ется почти всего действующего законодательства, за исключением уго- ловно-процессуального, гражданско-процессуального, уголовно- исполнительного законодательства
1
. В то же время следует отметить, что надзор за исполнением законов как самостоятельное направление проку- рорской деятельности имеет свою специфику и принципы, отличающиеся от иных правовых институтов. К ним относятся: невмешательство в адми- нистративно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и не- допустимость подмены органами прокуратуры иных государственных ор- ганов; обоснованность проведения проверок; широта охвата поднадзор- ных субъектов и опосредованный характер реализации властных полно- мочий по устранению нарушений закона.
Объектом прокурорского надзора в этом направлении деятельно- сти прокуратуры является такая сфера общественных отношений, в кото- рой комплексно осуществляется многофункциональная деятельность про- куратуры. К таким объектам отнесены: федеральные министерства, пред- ставительные (законодательные) и исполнительные органы государствен- ной власти субъектов Российской Федерации, органы местного само- управления, органы военного управления, органы контроля, их должност- ные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммер- ческих организаций, а также издаваемые ими правовые акты.
1
Ергашев Е. Р. Принципы института надзора за исполнением законов / Е. Р. Ергашев // Исполнительное право. –
2006. – № 3.
146
Предметом надзора за исполнением законов (по общему надзору)
в широком понятии являются: соблюдение Конституции Российской
Федерации и исполнение законов, действующих на территории Россий- ской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, След- ственным комитетом Российской Федерации, представительными (зако- нодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными ли- цами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечени- ем прав человека в местах принудительного содержания и содействия ли- цам, находящимся в местах принудительного содержания, а также орга- нами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих ор- ганизаций.
Между тем Н. Н. Карпов приводит и более узкое понятие предмета прокурорского надзора по общему надзору. По его мнению, предметом общенадзорной деятельности прокуратуры является надзор за соблюдени- ем Конституции России, исполнением законов и соответствием издавае- мых поднадзорными органами и должностными лицами правовых актов законодательству
1
В связи с этим можно привести выдержку из Настольной книги про- курора, где указывается, что «под соблюдением Конституции РФ и испол- нением законов понимается собственно исполнение законов, представля- ющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, а также и соблюдение законов, которое обычно понима- ется как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми»
2
Необходимым условием проведения любой проверки в порядке об- щего надзора является информация о фактах нарушения законов, требую- щих принятия мер прокурором. Указанное требование регламентировано статьей 21 Закона о прокуратуре РФ и действующим приказом Генпроку- ратуры России от 07.12.2007 г. № 195 (ред. от 31.08.2021) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод
1
Карпов Н. Н. Прокуратура: надзор или деятельность? / Н. Н. Карпов // Законность. – 2014. – № 8. – С. 7–11.
2
См.: Настольная книга прокурора / под ред. д-ра юрид. наук С. И. Герасимова. – С. 207.
147 человека и гражданина». Данным приказом Генеральный прокурор РФ ори- ентирует прокуроров на строжайшее обеспечение надзора за соответстви- ем конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых ак- тов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации и федеральным зако- нам. Кроме того, в нем указывается, что в целях предотвращения приня- тия законодательными (представительными) органами субъектов Россий- ской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих
Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представи- тельными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих прин- ципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступ- ления на заседаниях и др.). Здесь будет уместно привести и приказ Ген- прокуратуры РФ от 02.10.2007 г. № 155 (ред. от 23.12.2009) «Об организа- ции прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».
В Приказе Генпрокуратуры России от 07.12.2007 г. № 195 (ред. от
31.08.2021)
«Об организации прокурорского надзора за исполнением за- конов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Генеральный прокурор РФ особо обращает внимание на выбор мер прокурорского реа- гирования, и при внесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение суще- ствующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соот- ветствие с действующим законодательством.
Одновременно Генеральный прокурор РФ требует от нижестоящих прокуроров обеспечить профилактическую направленность прокурорско- го надзора. Систематически проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, соблюдение законодатель- ства органами Федеральной службы войск национальной гвардии РФ при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфе-
148 рах оборота оружия, частной охранной деятельности, а также при осу- ществлении вневедомственной охраны. В частности, он указывает, что при выявлении незаконных правовых актов прокурор обязан безотлага- тельно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его откло- нения – в установленном порядке обратиться с заявлением в суд.
Генеральный прокурор РФ особо обращает внимание нижестоящих прокуроров на исполнение законов должностными лицами федеральных, региональных, местных органов власти. В обязательном порядке оцени- вать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жа- лобам на действия подчиненных организаций. В случаях выявления нару- шений прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здо- ровья, возрасту или иным уважительным причинам не может лично отста- ивать в суде свои права и свободы, активно использовать полномочия, установленные статьей 45 ГПК РФ.
Проверки исполнения законов Генеральный прокурор РФ предлагает проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации
(обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой ин- формации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонару- шениях, требующих использования прокурорских полномочий, и в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интере- сов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.
В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать мате- риалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
Таким образом, залогом успешной общенадзорной деятельности прокуратуры являются:
– глубокое и детальное изучение поступающей в прокуратуру ин- формации о нарушениях законов;
149
– оценка нормативных актов с позиции их соответствия Конститу- ции РФ и законам Российской Федерации;
– анализ различного рода материалов, статистических данных о ра- боте поднадзорных объектов, которые также могут содержать сведения, указывающие на необходимость проведения проверок как своими силами, так и с привлечением контролирующих органов.
2.2
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов
(общему надзору)
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов определены статьей 22 Закона о прокуратуре РФ. При наличии информации о нарушениях законов прокурор имеет право проверять их исполнение. Проверка может коснуться не только конкретных фактов, но и выйти за их рамки, если у прокурора появляются основания сделать вы- вод о распространенности, систематичности случаев правонарушений в деятельности проверяемого министерства, ведомства, государственного органа, органа местного самоуправления, их должностных лиц.
В соответствии с вышеназванной статьей Закона о прокуратуре РФ прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, указанных в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре РФ, иметь доступ к их документам и ма- териалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. При этом проку- рор вправе потребовать от руководителей и других должностных лиц ука- занных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подкон- трольных или подведомственных им организаций. В случае необходимо- сти вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (в ред. Федеральных законов от 07.03.2017 г.
№ 27-ФЗ, от 11.06.2021 г. № 170-ФЗ).
150
Прокурор может требовать проведения самими министерствами и ведомствами проверок, ревизий подведомственных им учреждений (орга- нов) по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям. Такие же требования, обязательные для исполнения, могут быть адресованы и кон- тролирующим организациям, уполномоченным выявлять нарушения зако- нов на подконтрольных им объектах.
Должностные лица поднадзорных прокуратуре органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя по проведению проверок и ревизий незамедлительно.
По выявленным нарушениям прокурор или его заместитель по осно- ваниям, установленным законом, при обнаружении признаков преступле- ния может и должен вынести мотивированное постановление о направле- нии соответствующих материалов в следственный орган или орган дозна- ния для решения вопроса об уголовном преследовании, вправе свои по- становлением возбудить производство об административном правонару- шении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установ- ленной законом ответственности, объявить предостережение о недопу- стимости нарушения закона, освободить своим постановлением лиц, неза- конно подвергнутых административному задержанию на основании реше- ний несудебных органов, а также опротестовывать противоречащие зако- ну правовые акты, обращаться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными и вносить представления об устранении нарушений закона.
2.3
Правовые средства реагирования прокурора на выявленные
правонарушения
Протест прокурора. Согласно статье 23 Закона о прокуратуре РФ прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий зако- ну правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
В то же время статья 22 Закона о прокуратуре РФ предусматривает возможность обращения прокурора в суд (арбитражный суд) в целях при- знания правового акта противоречащим закону вместо принесения проте-
151 ста, что согласуется и с приказом Генпрокуратуры России от 07.12.2007 г.
№ 195 (в ред. от 31.08.2021 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и граждани- на». Тем самым Закон о прокуратуре РФ оставляет на усмотрение проку- роров решение вопроса о том, какой формой реагирования на выявленные несоответствующие закону правовые акты ему следует воспользоваться: либо принести протест, либо обратиться по этому поводу непосредствен- но в суд с заявлением.
Протест приносится в письменной форме и подписывается руковод- ством прокуратуры (прокурором либо его заместителем). В протесте ука- зывается должность подписавшего его лица, время и место его составле- ния, какой правовой акт прокурор требует отменить и по каким основани- ям, какому закону он противоречит, в целом или только в части каких- либо положений.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъ- екта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
Представление прокурора. Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре РФ представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, кото- рые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотла- гательному рассмотрению.
Представление, также как и протест, вносится в письменной форме.
В нем указывается должность подписавшего его лица, место и время со-
152 ставления, кому оно адресовано, характер установленных в ходе проверки нарушений, их последствия, фактические данные, подтверждающие нали- чие нарушений, требование безотлагательного рассмотрения. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и усло- вий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть со- общено прокурору в письменной форме.
При рассмотрении представления коллегиальным органом прокуро- ру сообщается о дне заседания.
В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Консти- туции и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом
Президента РФ, то есть право принесения прокурором представления на данный случай не распространяется.
Постановление прокурора. Согласно статьи 25 Закона о прокура- туре РФ прокурор, исходя из характера выявленных нарушений закона должностным лицом, в рамках предоставленных ему полномочий наделен правом вынесения мотивированного постановления о возбуждении произ- водства об административном правонарушении (в ред. Федерального за- кона от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ). Данная норма применяется в совокупной связи с пунктом 2 статьи 22 Закона о прокуратуре РФ, согласно которой прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом от- ветственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона
1
Постановление прокурора о возбуждении производства об админи- стративном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
В случае неисполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову, прокурор также наделен правом вынесения постановления о возбуждении административ- ного производства в порядке статьи 17.7 КоАП РФ.
1
Постановление № 25-АД17-1 от 03.04.2017 г. Судебной коллегии по административным делам Верховного
Суда РФ // СПС «КонсультантПлюс».
153
Предостережение о недопустимости нарушения закона. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет
1
в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о гото- вящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предо- стережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Предостережение о недопустимости нарушения закона оформляется в письменной форме и подписывается прокурором или его заместителем.
В предостережении указывается должность подписавшего его лица, время и место его составления, какими сведениями о готовящихся противоправ- ных деяниях должностного лица располагает прокурор и, в случае не пре- кращения этой деятельности, к какой ответственности это должностное лицо может быть привлечено.
Таким образом, исходя из смысла положений статьи 25.1 Закона о прокуратуре РФ следует, что предостережение прокурора должно содер- жать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждается должностное лицо. Более того, необходимо иметь в виду, что в данной норме речь идет о двух категориях нарушителей закона. Во-первых, о должностных лицах, которые подпа- дают под перечень лиц, указанных в примечании к статье 285 УК РФ
2
. Во- вторых, о руководителях общественных (религиозных) объединений и иных лицах, но только при наличии сведений о готовящихся противо- правных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности.
Резюмируя изложенное по актам прокурорского реагирования, сле- дует отметить, что Закон о прокуратуре РФ в каждом случае использова- ния указанных выше актов прокурорского надзора обязывает соответ-
1
Исходя из личного практического опыта, автор учебного пособия полагает, что направление предостережения в письменной форме должностным лицам не столь эффективное средство прокурорского реагирования, как его вручение нарушителю лично.
2
Уголовный кодекс Российской Федерации : текст от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 01.07.2021 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 22.08.2021 г.) // Собрание законодательства РФ. – 17.06.1996. – № 25. – Ст. 2954.