Файл: Сущность принципа разделения властей и особенности его реализации в России.pdf

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.

На федеральном уровне организации государственной власти в РФ система сдержек и противовесов, согласно Конституции, выглядит следующим образом. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния - возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов РФ.

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключения Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства.

Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ имеют право законодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции). Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти. В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду РФ. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией: разрешение дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства РФ, разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, толкование Конституции (ст. 125).

Являясь главой государства, Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент РФ обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму^[15]1.

Положение ст. 10 относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов РФ.

В своей совокупности государственные органы РФ образуют единую систему. Согласно Конституции РФ (ст. 11) в нее входят органы государственной власти РФ и органы государ­ственной власти ее субъектов. Единство системы государственных органов РФ обусловлено тем, что она основывается на госу­дарственной целостности РФ, на единстве системы государственной власти.

Единство системы государственных органов РФ проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъ­ектов РФ. Оно проявляется также и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни органы единой системы избираются или назначаются другими орга­нами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и от­ветственны, подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми органами государственной власти существует тесная организационно-правовая связь.

Единство системы государственных органов РФ усиливается еще и тем, что отдельные ее состав­ные части сами образуют единые системы органов. Так, со­гласно Конституции РФ (ст. 77) в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах РФ отнесено Конституцией (п. "н" ч. 1 ст. 72) к совместному ведению РФ и ее субъектов. Применительно к системе органов государственной власти субъектов РФ принцип разделения властей раскрыт в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ. Конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов РФ будет устанавливаться ими самостоятельно в соответствии со ст. 10 Конституции РФ и данным федеральным законом^[16]1.

Сегодня практически всеми уже признано, что разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную необходимо для демократического общества, в котором единственным источником власти является народ. Разделение власти по своей сути призвано обеспечить наибольшую эффективность народовластия. Недаром же в конституциях всех стран, даже тех, в которых и теоретически не признается разделение власти (Великобритания и некоторые страны Британского содружества), оно фактически существует. Разделены и самостоятельно функционируют законодательная, исполнительная и судебная власти. В подавляющем большинстве государств предусмотрены также меры, которые позволяют органам одной ветви государственной власти, прежде всего законодательной и исполнительной, сдерживать органы другой власти с тем, чтобы она ограничивалась собственными полномочиями и, в конечном счете, не нарушались бы полномочия каждого органа власти. При этом, конечно, следует учитывать, что соотношение между полномочиями органов всех ветвей государственной власти устанавливаются в конституциях и иных основных законах каждого государства в соответствии с господствующим в нем пониманием сущности демократии и народоправства.

Однако на практике иногда приходится встречаться с такими перекосами в разграничении полномочий органов государственной власти, которые приводят в итоге к безвластию некоторых властных структур. Естественно, что такого рода усиление органов одной ветви государственной власти за счет органов, принадлежащих к другой ее ветви, чаще всего наносит серьезный ущерб всей системе демократического правления, противоречит основам народовластия и в результате неизбежно приводит к конфликтам между государственными органами и между ними и избирателями.

Коренная перестройка российского общества на демократических основах нашла законодательное закрепление в принятой 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием новой российской Конституции. Эта Конституция, по существу, впервые в истории российского государства установила, что система органов государственной власти РФ, как на федеральном уровне, так и на уровне ее субъектов, должна строиться на основе разделения власти. В ст. 10 Конституции РФ, помещенной в главе «Основы конституционного строя», установлено: «Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»^[17]1.

На этой основе построена прежде всего система федеральных органов государственной власти - законодательных, исполнительных и судебных. Они разделены и самостоятельны, наделены такими полномочиями, что органы одной ветви федеральной государственной власти имеют возможность в случае необходимости воздействовать на органы другой ветви федеральной власти, и последние вынуждены ограничить свои действия пределами полномочий, установленных для них Конституцией РФ.

Эта система, которую вслед за американскими государствоведами иногда и мы называем системой сдержек и противовесов, направлена на рационализацию всей системы государственной власти. Вместе с тем она не ограничивает законных полномочий органов и тем более не прерывает их деятельности. Последнее принципиально важно. Разделение власти призвано упорядочивать работу всего государственного механизма, но не прекращать ее даже на минимальный срок.

Чаще всего проблема разделения власти возникает в деятельности законодательных и исполнительных органов. Имея один общий объект, а именно управление (в широком смысле этого понятия), каждый из них нередко вторгается в сферу полномочий, относимых, как правило, к полномочиям другой ветви власти. Конечно, возможны и бывают случаи, когда проблема разделения власти затрагивает и судебные органы. Но это скорее исключение, в значительной мере обусловленное спецификой деятельности судебных органов^[18]2.

Рассмотрим органы законодательной, исполнительной и судебной власти в России в системе разделения властей.

2.2. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Прокуратура РФ

Органы законодательной власти (представительные органы государственной власти) - это представительные и законодательные учреждения, образуемые путем выборов. Главная их задача - законодательство и иное правотворчество, а также рассмотрение и решение других важных вопросов их компетенции. Эти органы имеют различные наименования, количественный состав и организационную структуру, а также применяют свойствен­ные им формы деятельности. Типичной формой их функционирования являются общие собра­ния депутатов (сессии), на которых рассматриваются и решаются вопросы их компетенции.

Органы законодательной власти - это Федеральное Собрание РФ; народные собрания, госу­дарственные собрания, верховные советы, законодательные собрания, государственные собрания республик в составе РФ; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Основная особенность этих органов состоит в том, что они избираются непосредственно народом и никаким другим путем формироваться не могут. В своей совокупности они составляют систему представительных органов государственной власти РФ. Являясь законодательными органами, представительные органы государственной власти выражают государственную волю многонационального народа РФ и придают ей общеобязательный характер. Они принимают ре­шения, воплощаемые в соответствующих актах, принимают меры к исполнению своих решений и осуществляют контроль за их реализацией. Решения законодательных органов обяза­тельны к исполнению всеми другими органами соответствую­щего уровня, а также всеми нижестоящими органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов федерации). Федеральным законодательным и представительным органом РФ является Федеральное Собрание РФ. Это общегосударственный, общероссийский орган государственной власти, действующий в масштабах всей РФ. Все другие законодательные органы, функционирующие на территории РФ, являются региональными, действующими в пределах соответствующего субъекта РФ^[19]1.

Органы исполнительной власти отличаются значительными осо­бенностями как с точки зрения выполняемых ими функций, так и организационного строения, а также форм деятельности. Подробнее эти вопросы рассматриваются в курсе административного права. Выделим наиболее существенное. Прежде всего это, как правило, назначаемые органы. Выборность в силу специфики, характера и выполняемых функций применяется в органах исполнительной влас­ти в ограниченном объеме. Основная особенность деятельности, осуществляемой данными органами, - ее практический организующий характер, направленный на выполнение (исполнение) Конституции, федеральных законов, иных нормативных правовых актов. Отличительная ее особенность - не только исполнительная, но и распорядительная, правотворческая деятельность, которая состоит в издании нормативных и индивидуальных (административных) пра­вовых актов, направленных на исполнение законов и всего обшир­ного объема компетенции названных органов - Правительства, фе­деральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти; органов исполнительной власти субъектов РФ. Все они имеют специфическую организационную структуру: в доминирующей части - министерства, федеральные службы, государственные службы, управления, департаменты и другие - являются по своему организационному устройству единоначальными органами исполни­тельной власти. Значительная часть органов исполнительной влас­ти - правительство, государственные комитеты РФ - коллегиаль­но устроенные органы. Органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия с коллегиальностью. Осуществляя свои полномочия, органы исполнительной власти используют присущие им формы деятельности: заседания коллегиальных органов (правительств), рас­ширенные заседания коллегий министерств и других органов испол­нительной власти. Характерной же чертой деятельности органов исполнительной власти, в особенности единоначально устроенных, является господ­ство принципа единоначалия в сочетании с коллегиальностью в ходе рассмотрения вопросов и принятия управленческих решений и осу­ществления управленческих действий^[20]1.

Органы исполнительной власти - это прежде всего высший орган федеральной исполнительной власти - Прави­тельство РФ, полномочия которого наряду с Конституцией установлены Федеральным конституционным законом РФ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ^[21]2; другие федеральные органы исполнительной власти - министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ - президенты и главы администраций субъектов федерации, их правительства, министерства, государствен­ные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Пра­вительством РФ.