Файл: Общие основания назначения пенсии по старости (Источники права пенсионного обеспечения по старости в РФ).pdf

Статьей 5 Федерального закона от 29.12.2015 № 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости» введена Единая государственная информационная система социального обеспечения (ЕГИССО) для повышения качества оказания социальных услуг.

Глава 14 Федерального закона от 01.10.2019 №328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[26] указывает перечень нормативных правовых актов, которые должны быть приведены в соответствие с настоящим Федеральным законом. В их числе Закон РФ от 12 февраля 1993 года №4468-1,^[27] Федеральный закон от 15 декабря 2001 года №166-ФЗ,^[28] Федеральный закон от 28 декабря 2013 года №400-ФЗ^[29] и некоторые другие федеральные законы, гарантирующие пенсионное обеспечение отдельным категориям граждан.

Значительные поправки в пенсионное законодательство внесены
Федеральным законом от 03.10.2018 №350-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий», вступившим в силу 1 января 2019 года.^[30] Основные правовые акты федерального уровня, регулирующие пенсионного обеспечение, претерпели изменения, особенно в части установления возраста, дающего право выхода на пенсию.

В системе правовых документов, не регламентирующих пенсионные правоотношения, но тесно связанных с обеспечением граждан, выделяют Федеральный закон от 24.10.1997 №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в РФ». Благодаря действию норм этого юридического акта устанавливается гарантированный уровень пенсионного обеспечения не ниже прожиточного минимума, т.к. согласно ст.4 величина прожиточного минимума применяется в целях определения размера социальной доплаты к пенсии.^[31]

К иным правовым актам, которые не носят статус федеральных законов, относятся подзаконные акты, в числе который большей юридической силой обладают указы главы государства, за ними в иерархии НПА следуют Постановления и Распоряжения Правительства РФ.

В рамках преобразования пенсионной системы во исполнение подпункта м пункта 1 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» Распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 2524-р была разработана «Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации»,  опирающаяся на мировые стандарты и определяющая социальные приоритеты и ориентиры на период до 2030 года.^[32] Цель стратегии обеспечить гарантированный социально приемлемый уровень пенсионного обеспечения.^[33]

В Разделе I этого документа обозначено, какие результаты достигнуты на момент принятия Стратегии. По оценке разработчиков, в течение 10 лет благодаря проводимой государством пенсионной политике  удалось добиться социально приемлемого уровня пенсий.

В то же время в документе, утвержденном Распоряжением Правительства, отмечена необходимость модернизации пенсионной системы, поскольку внешние экономические и демографические факторы по прогнозам неизбежно должны привести к негативным социально-экономическим последствиям, в числе которых увеличение численности низкодоходных групп пенсионеров.

Основными приоритетами Стратегии является выполнение социальных обязательств государства и финансовое обеспечение развития пенсионной системы.

Дополняет данный правовой акт утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 5 февраля 2016 г. № 164-р «Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года», базирующаяся на таком приоритетном направлении, отмеченном в Разделе III Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ, как финансовое обеспечение граждан старшего поколения.

С учетом осуществляемой социально-экономической политики в отношении граждан пенсионного возраста сформирована и государственная программа «Социальная поддержка граждан», которая принята Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 296.

Постановлением Правительства РФ от 02.10.2014 №1015 «Об утверждении Правил подсчета и подтверждения страхового стажа для установления страховых пенсий», расширяющем положения главы III Федерального закона от 28.12.2013 №400-ФЗ г., предусмотрен (как вытекает из его названия) порядок исчисления и установления страхового стажа. Кроме того подзаконный акт содержит сведения о перечне документов, которые обязан предъявить заявитель для установления пенсии.

Для расчета стажа, дающего право на получение пенсии, можно также воспользоваться Правилами подсчета, приведенными в Приложении №2 Постановления Правления ПФ РФ от 11.01.2017 № 2п «Об утверждении форм документов, используемых для регистрации граждан в системе обязательного пенсионного страхования, и Инструкции по их заполнению».

Затрагивая вопрос об НПА, содержащих нормы о порядке подтверждения стажа, нельзя не вспомнить об Указе Президента РФ от 20.09.2010 № 1141 (ред. от 16.01.2017) «О перечне должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих», утвердившем полный Перечень периодов государственной службы, включаемых в стаж государственной гражданской службы РФ.

К важным актам, в которых перечислены документы, необходимые для оформления пенсий, относится не только уже упомянутое Постановление Правительства РФ от 02.10.2014 №1015, но и Приказ Минтруда России от 28.11.2014 № 958н (ред. от 24.04.2019) «Об утверждении перечня документов, необходимых для установления страховой пенсии, установления и перерасчета размера фиксированной выплаты к страховой пенсии с учетом повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, назначения накопительной пенсии, установления пенсии по государственному пенсионному обеспечению», а также Постановление Правления ПФ РФ от 23.01.2019 № 16п «Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по установлению страховых пенсий, накопительной пенсии и пенсий по государственному пенсионному обеспечению».

Совместным письмом Минтруда РФ и ПФР от 27.11.2001 №8389-ЮЛ /ЛЧ-06-27/9704 «О некоторых вопросах определения среднемесячного заработка для установления пенсий в случаях утраты работодателями первичных документов о заработке работников» оговаривается, какие документы, косвенно подтверждающие недостающие сведения, могут быть приняты к производству.

Приведенный в настоящем курсовом проекте список правовых документов по пенсионному обеспечению оказался достаточно объемным, но не являющийся исчерпывающим. Перечисление и описание основных положений нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере социальной политики и обеспечения граждан старшего возраста, заслуживает отдельного изучения.

§ 1.2. Понятие и признаки пенсии по старости

1.2.1. Трактовка определения «пенсия по старости»

Хотя термин «пенсия по старости» используется в юридической и экономической литературе длительное время законодательно данная дефиниция не закреплена.

Чтобы уяснить природу понятия «пенсия по старости», нужно определиться со значением слов, содержательно наполняющих данный термин.

В словаре, выпущенном под редакцией А.П. Евгеньевой, «пенсия» расшифровывается как «денежное обеспечение, получаемое гражданами из общественных фондов потребления в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности».^[34]

В этимологическом словаре современного русского языка находим уточнение этого определения с указанием источника заимствования слова, помогающего выяснить его первоначальный смысл: «Пенсия – денежное обеспечение за выслугу лет, по инвалидности, нетрудоспособности, в случае потери кормильца; деньги, получаемые в качестве такого обеспечения. || В рус. языке с начала XVIII в. изв. пенсионъ «оклад» и пенсия в данном знач. || Из франц. pension с поправкой на традиционную передачу лат. слов на -ion- (pensio, -onis) через -ия (польское посредство необязательно). Первоисточник: лат. pensio "платеж, уплата"».^[35]

Расширяет эти толкования дефиниции, приведенные в ст.2 Федерального закона №166-ФЗ от 15.12.2001 «О государственном пенсионном обеспечении» и ст.3 Федерального закона №400-ФЗ от 28.12.2013 «О страховых пенсиях», указывающие на то, что пенсия – «ежемесячная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствие с условиями и нормами, установленными указанными законами, которая предоставляется гражданам в целях компенсации заработной платы (дохода) и иных выплат и вознаграждений, утраченных в связи с прекращением службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на пенсию; застрахованным лицам при наступлении нетрудоспособности вследствие старости или инвалидности; в случае потери кормильца нетрудоспособным членам семьи; либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию».^[36]

Толкование лексического значения слова «старость» дается в Малом академическом словаре. Согласно объяснению, приведенному в словаре, «старость – наступающий после зрелости период жизни, в который происходит постепенное ослабление деятельности организма».^[37]

Нужно отметить, что в правовой литературе понятие «старость» нередко связывают с определением «общеустановленный пенсионный возраст», под которым подразумевается «возраст, в котором возникает право на страховую пенсию по старости в соответствии со ст. 8 Федерального закона №400-ФЗ от 28.12.2013 "О страховых пенсиях"».^[38] Исходя из этого, можно предположить, что в основе сущности данного вида пенсии ключевым является не понятие «старость», а понятие «возраст». Такая терминология на первый взгляд кажется более корректной, поскольку согласуется с обозначением, приведенным в Конституции РФ: в п.1 ст.39 четко прописано, что государством «гарантируется социальное обеспечение по возрасту».^[39] На данный факт обращает внимание в своей работе И.В. Григорьев, который ссылается на позицию в этом вопросе С.Ю. Головиной, отраженную в ее труде «Понятийный аппарат трудового права».^[40]

Мнения о том, что наиболее приемлемо использовать формулировку «пенсия по возрасту», установленную Основным законом, придерживается и коллектив авторов во главе с В.Ш. Шайхатдиновым. Доказывая свою позицию, они приводят обоснование, основанное на том, что слово «старость» определяется не только с юридической, но и с медицинской точки зрения. ^[41]

Сторонником терминологии «пенсия по возрасту» выступает отечественный юрист Д.В. Агашев. Отстаивая свою точку зрения, он подчеркивает, что старость «преимущественно категория медицинская, биологическая», акцентируя внимание на том, что этот период жизни, связанный с инволюционными процессами, обычно наступает в возрасте 75-90 лет.^[42]

Д.В. Агашев, разграничивая дефиниции «старость» и «возраст», аргументирует свою позицию о целесообразности употребления в законодательстве именно понятия «возраст» тем, что наступление старости зависит от индивидуальных особенностей организма, и чаще всего этот период не совпадает с возрастом, когда у человека возникает право выхода на пенсию.^[43]

Такого же мнения, вероятно, придерживались разработчики «Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года», которые затронули вопросы складывающейся демографической ситуации в нашей стране и наблюдающемся процессе старения населения.

В документе, утвержденном Распоряжением Правительства, отмечено, что к гражданам старшего поколения «с учетом особенностей продолжительности жизни, состояния здоровья и пенсионной системы»  условно относятся люди старше 60 лет. При этом в Стратегии особо подчеркнуто, что пожилые граждане «в любом возрасте могут быть физически и социально активными либо нуждающимися в уходе и помощи, материально обеспеченными либо нуждающимися в финансовой поддержке, осуществляющими трудовую деятельность либо нет».^[44]

Однако обратимся к комментариям, приведенным по данному вопросу другими специалистами в области социального обеспечения (М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова), которые объясняют несогласованность между Основным законом страны и российским пенсионным законодательством в употреблении терминов, стоящих на понятийном стыке, но не тождественных, тем, что «возрастной ценз характерен не только для пенсии по старости».^[45] Они отмечают, что иные виды пенсий тоже могут назначаться с учетом достижения определенного возраста, и потому правильнее применять название, используемое в международных правовых актах.