Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Современная правовая основа местного самоуправления).pdf

Следовательно, по Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления. Однако, реально население не принимает участия в организации местного самоуправления, скорее наблюдается вмешательство государственной власти субъектов в деятельность муниципалитетов. Контролирование и своего рода «диктовка» основных направлений их деятельности, даже при формировании структуры органов местного самоуправления, при их избираемости населением, путем всеобщего, прямого голосования, проглядывается косвенное воздействие на население.

В последнее время государством намечена тенденция увеличения демократических начал, с этой целью необходимо прийти к определенному консенсусу между органами государственной власти и населением местного самоуправления, сводящийся к закреплению не только их полномочий, но и беспрекословным следованием данным требованиям. Где представительный орган должен занимать центральное положение, вбирающее в себя положительный опыт деятельности, как органов государственной власти, так и населения. При этом необходимо создать механизм непосредственного, взаимного и встречного контролирования деятельности каждого органа, предоставлением каждому реальных, равных методов воздействия. Соответственно, необходима более четкая, лаконичная, не допускающая двусмысленности, регламентация деятельности представительного органа местного самоуправления. Таким образом, будут созданы объективные предпосылки формирования дееспособного конструктивно ориентированного представительного органа, в случае, если при выборах будет выдвинута задача формирования органа, отражающего взгляды местного сообщества в целом и способного разработать проект развития муниципального образования, учитывающего демографические, социальные, политические особенности, качественный состав кандидатского состава депутатов.

Обращаясь к проблемам местного самоуправления, можно отметить, что чаще всего дискутируется вопрос о взаимоотношении органов государственной власти субъектов РФ с администрациями муниципальных образований. До сих пор до конца не урегулированы такие вопросы, как властные компетенции каждой стороны, распределение финансов, сфера ответственности перед населением и т.п. Именно эти аспекты самоуправления являются наиболее актуальными.

Крайне важно уточнить вопрос о разделении полномочий, предметов ведения и ответственности между уровнями власти внутри самой системы местного самоуправления, внутри муниципальной полиархии. Сегодня во многих субъектах РФ существует не только оппозиция «область-город», но и «город-район». Имеются также противоречия между отраслевыми и территориальными органами управления.

С финансовыми проблемами, как правило, связывают нечеткость определения полномочий местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны выполнять множество обязательств государства, установленных федеральными законами, на исполнение которых доходов местных бюджетов недостаточно, а из федерального бюджета соответствующие средства не предоставляются либо перечисляются в недостаточном объеме ^[30].

Как показывает практика, основной проблемой в решении задач по обеспечению функционирования объектов социальной сферы, жизнеобеспечения населения и других вопросов местного значения является низкий уровень собственных доходов местных бюджетов. Отсутствие необходимых и достаточных средств на реализацию установленных Федеральным законом полномочий обусловливает, в свою очередь, такие проблемы, как износ инженерной инфраструктуры (в частности, водопроводных сетей); старение материально-технической базы объектов социальной инфраструктуры и коммунального хозяйства; ухудшение качества муниципальных дорог, санитарно-экологического состояния населённых пунктов и многие другие.

Еще одной крупнейшей дестабилизирующей проблемой является постоянное внесение изменений в законодательство о местном самоуправлении. При этом такие изменения во многих случаях носят «точечный», а не системный характер, что негативно сказывается на стабильности законодательства и института местного самоуправления в целом.

Более того, множество изменений было внесено в Федеральный закон № 131-ФЗ еще до его вступления в силу, что можно считать вообще юридическим нонсенсом и неправильной мерой, поскольку переходный период до вступления в силу закона как раз и предназначен для своевременного ознакомления граждан с новыми «правилами игры» и наименее болезненного перехода к новой системе правового регулирования.

При этом, как показывает практика, законопроекты в сфере местного самоуправления не всегда в полной мере качественно готовятся, а механизм их введения в действие также является недостаточно проработанным.

Вступление в силу Федерального закона № 131-ФЗ растянулось по времени почти на десятилетие, что следует считать практически беспрецедентным явлением для отечественной правовой действительности.

За тринадцать лет действия данного закона в него было внесено множество поправок девяноста одним федеральным законом, однако до сих пор и эксперты, и правоприменители говорят о его несовершенстве. Стоит привести лишь один пример: закон регламентирует свыше 40 вопросов местного значения, при этом финансовое обеспечение полномочий органов местного самоуправления ничтожно мало в сравнении с объёмом этих полномочий.

Еще одним фактором дестабилизации института местного самоуправления, а с ним и гражданского общества современной России в целом, можно считать довольно противоречивую судебную практику в сфере местного самоуправления, в рамках которой принимаются, зачастую, прямо противоположные решения по многим существенным вопросам, затрагивающим интересы местного самоуправления и граждан в целом.

Таким образом, в настоящее время ряд факторов составляет угрозу стабильности развития института местного самоуправления, что, в конечном счете, является одним из существенных факторов нестабильности гражданского общества в России в целом^[31].

2.2 Предложения по совершенствованию системы органов местного самоуправления

Учитывая все, что описано выше, можно предложить следующие пути решения указанных проблем:

1) В целях придания институту местного самоуправления большей стабильности необходимо принять Муниципальный кодекс Российской Федерации, в котором систематизировать основные законодательные нормы, действующие в данной сфере. Как известно, кодекс считается высшей формой систематизации законодательных норм. Как правило, нормы кодексов являются более стабильными по сравнению с нормами «обычных» федеральных законов, реже подвергаются изменению. При этом в силу того, что отсутствует множество различных законодательных актов, между которыми возможны противоречия и несогласованность, стабильность правового института также повышается.

Принятие Муниципального кодекса Российской Федерации обобщит и систематизирует федеральные нормы в данной сфере, нисколько не затрагивая сферу нормотворчества субъектов Российской Федерации.

2) Совершенствование юридической техники разработки и принятия нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления, а именно:

- прекращение негативной законодательной практики постоянного внесения «точечных поправок» в текст данных актов;

- отказ от практики внесения изменения в нормативный правовой акт еще до его вступления в силу;

- более тщательное планирование мероприятий по введению в действие нормативных правовых актов в данной сфере и более тщательная проработка самого проекта еще до его принятия, что должно предотвратить постоянное «отодвигание» по времени сроков вступления в силу принятых федеральных законов;

- совершенствование языка и стиля написания нормативных правовых актов, которые по возможности должны быть более простыми и лаконичными, с учетом целевой аудитории данных актов (широкий круг населения страны, органы местного самоуправления, в том числе небольших городских и сельских поселений).

3) Обобщение и систематизация судебной практики в сфере местного самоуправления, что должно способствовать единообразию в толковании нормативных правовых актов в данной сфере, предотвратить противоречия и несогласованность в судебной практике, которые приводят к нестабильности института местного самоуправления.

Для этого целесообразно будет принятие специального постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по делам о местном самоуправлении».

Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих факторов. Этот вопрос по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в России.

Наиболее развернутый ответ по этому вопросу дан П.М. Боровлевым.

Он исходит из того, что:

1) «в качестве основных целей реформы местного самоуправления обозначались:

- приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений;

- четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти …;

- разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников»;

2) «… нельзя отрицать главного: муниципальная реформа состоялась, произошедшие изменения носят необратимый характер и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития»^[32].

К этому необходимо добавить, что авторами концепции реформы ставилась также задача создания территориального уровня местного самоуправления, обладающего более значительными чем сельские и малые городские поселения ресурсами для осуществления полномочий в социальной сфере, отдельных государственных полномочий, полномочий, которые не смогут по разным причинам осуществляться отдельными поселениями, и социально-экономического развития территории.

Следует констатировать отсутствие, по-прежнему, единой или хотя бы преобладающей позиции заинтересованных сторон в отношении территориальной организации местного самоуправления, наиболее отвечающей современным российским условиям. Основные существующие позиции сводятся к следующим:

1) сложившаяся в результате реформы территориальная организация местного самоуправления в целом отвечает современным российским условиям и нуждается в отдельных улучшениях;

2) сложившаяся в результате реформы территориальная организация местного самоуправления не отвечает современным российским условиям и нуждается в кардинальных изменениях по одному из предлагаемых вариантов:

а) необходимо перейти к одноуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне поселений; районы (по некоторым предложениям, и крупные города) должны приобрести статус административно-территориальных единиц и быть «встроены» в систему государственного управления;

б) необходимо перейти к одноуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне муниципальных районов; в поселениях должны быть созданы территориальные органы районных администраций и может осуществляться территориальное общественное самоуправление;

в) с учетом существенных различий между субъектами Российской Федерации необходимо предоставить право каждому из них самостоятельно определять модель территориальной организации местного самоуправления^[33].

В пользу первой позиции приводятся следующие аргументы:

- новая масштабная реформа территориальной организации местного самоуправления неизбежно повлечет реформирование и других составляющих системы местного самоуправления и нарушит только еще сложившуюся относительно стабильную ситуацию, чем вызовет на обозримую перспективу скорее негативные последствия;

- двухуровневая территориальная организация местного самоуправления свойственна большинству развитых государств и соответствует исторической российской традиции;