Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Современная правовая основа местного самоуправления).pdf

Практика правоприменения указанных законодательных актов отошла от целей муниципальной реформы, одна из которых состоит в приближении местной власти к населению. Это стало возможным, потому что Федеральный закон № 131-ФЗ, расширяя дискреционные возможности субъектов РФ в регулировании организации МСУ, не определил гарантии обеспечения и защиты конституционных основ народовластия, реализуемых путем свободных выборов и самостоятельности местного самоуправления.

В принципиальном плане (если исходить из конституционной концепции местного самоуправления) правовой выход из сложившейся ситуации видится в возвращении к порядку, в соответствии с которым структура органов МСУ определяется уставом муниципального образования, принимаемым представительным органом местного самоуправления. Обоснованность такого порядка подтверждена рядом решений Конституционного Суда РФ. Например, в определении от 2 ноября 2002 г. № 236-О по запросу Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики о конституционности ст. 2 и п. 3 ст. 17 Закона Кабардино-Балкарского района «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» говорится: Конституционный Суд Российской Федерации уже подтвердил право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно или через представительный орган местного самоуправления определять способы формирования органов местного самоуправления и само их формирование. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц определять способ формирования и само формирование органов местного самоуправления и избрание ими главы муниципального образования.

Иное не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации. Нет оснований (во всяком случае, документированных) менять эти правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Если все же в силу сложившихся обстоятельств признается необходимость расширения участия субъектов РФ в определении структуры органов МСУ, в федеральном законодательстве должны быть закреплены гарантии обязательного учета при решении таких вопросов мнения населения соответствующих муниципальных образований (например, путем проведения голосования, как при решении вопросов территориального устройства, или референдума). При этом соответствующие вопросы организации местной власти должны быть отнесены к вопросам местного значения, чтобы не создавались противоречия в регулировании местного самоуправления различными федеральными законами.

1.3 Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления

В настоящее время в России одной из актуальнейших задач является повышение качества управления на всех уровнях власти. Решение названной задачи осуществляется по разным направлениям: в рамках административной реформы, бюджетной реформы, при совершенствовании системы межбюджетных отношений. На всех уровнях власти идет внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в том числе разрабатываются доклады о результатах и основных направлениях деятельности. Процесс этот идет фактически сверху вниз. Начались реформы с федерального уровня, затем затронули региональный, и — в последнюю очередь — муниципальный уровень. На фоне реформы местного самоуправления для муниципальных служащих реализация всего комплекса мероприятий, связанных с повышением эффективности деятельности, — непростая задача, требующая определенной поддержки со стороны и федеральных, и региональных органов власти. Такая поддержка, как и в принципе понимание ситуации на местах, требует наличия работоспособной системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Первые шаги по созданию такой системы сделаны, но она неизбежно нуждается в совершенствовании.

В 2007 году закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» был дополнен статьей об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. В целях реализации этих положений закона Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» определен перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Главы местных администраций ежегодно, до 1 мая, представляют в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период. Кроме того эти доклады должны размещаться в сети Интернет. На основе докладов глав местных администраций готовится сводный доклад субъекта РФ^[21].

В целях реализации Указа Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации распоряжением от 11.09.2008 г. № 1313-р утвердило типовую форму доклада глав местных администраций о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления за отчетный год и планируемых значениях на трехлетний период, методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов РФ, к примеру, в Иркутской области – Правительство Иркутской области – на основе утвержденного им порядка проводит оценку деятельности органов местного самоуправления в Иркутской области.

Согласно Указу Президента Российской Федерации на уровне субъекта РФ органами государственной власти осуществляется оценка деятельности органов местного самоуправления по единой методике.

В целом надо отметить постоянно идущий прогресс в разработке методик оценки эффективности органов власти разных уровней. Можно отметить, что методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления отличается более высоким качеством даже по сравнению с методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»»).

В частности, по разделу «экономическое развитие» в методике оценки деятельности органов местного самоуправления предложено 26 показателей конечных результатов, а в методике оценки для субъектов Федерации — ни одного. Возможно, причина в том, что чем ниже уровень власти, тем проще разрабатывать такие показатели. Возможно, в том, что методика для органов местного самоуправления делалась позже по сравнению с методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, и потому удалось учесть, по крайней мере, часть высказанных критических замечаний в адрес последней.

Тем не менее, методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления не лишена недостатков.

Один из них — это использование в методике абсолютных показателей, которые не позволяют сравнивать муниципальные образования друг с другом. Например, в разделе «экономическое развитие» есть такие показатели, измеряемые в гектарах:

• площадь земельных участков, предоставленных для строительства;

• площадь земельных участков, предоставленных для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства;

• площадь земельных участков, предоставленных для комплексного освоения в целях жилищного строительства.

А в разделе «жилищное строительство» есть такие показатели:

• общая площадь жилых помещений, строительство которых предусмотрено в соответствии с выданными разрешениями на строительство жилых зданий в квадратных метрах;

• число жилых квартир, строительство которых предусмотрено в соответствии с выданными разрешениями на строительство жилых зданий, в единицах^[22].

Причем все это показатели конечных результатов деятельности.

Можно определить, что абсолютные показатели использовать не следует, их должны заменить относительные показатели. Другое дело, что в ряде случаев стоит проработать вопрос о том, какие показатели должны быть в знаменателе: численность населения, площадь территории или что-то еще.

Второй недостаток — наличие среди показателей конечных результатов деятельности органов местного самоуправления показателей, которые далеко не всегда можно считать таковыми. Например, в целом ряде разделов есть показатели доли расходов на ту или иную статью в общем объеме расходов муниципального образования. Совершенно очевидно, что структура расходов сама по себе еще мало, о чем говорит. В конце концов средства могут выделяться значительные, но расходоваться они могут неэффективно.

Третий недостаток, которого, к сожалению, не удается избежать при оценке эффективности деятельности органов власти всех уровней, — это использование показателей, которые зависят, во-первых, от деятельности властей сразу нескольких уровней, во-вторых, от набора целого ряда объективных факторов. К числу таковых относятся, например, доля прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе (для муниципальных районов) (%), объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного жителя (руб.). Последний показатель вообще находится в прямой зависимости от уровня экономического развития территории, поэтому высокоразвитые муниципалитеты автоматически будут иметь гораздо более высокие значения показателя по сравнению с муниципалитетами с низким уровнем экономического развития.

Другие примеры — это показатели развития малого и среднего предпринимательства. Поддержка этого сектора экономики осуществляется органами власти разных уровней, к тому же степень развития малого и среднего предпринимательства зависит от структуры экономики региона.

Четвертый недостаток — это наличие неоднозначно интерпретируемых показателей. Например, по тому же малому предпринимательству есть такие показатели, как:

• доля вновь созданных в течение года субъектов малого и среднего предпринимательства, которым оказана поддержка в рамках муниципальной программы развития малого и среднего предпринимательства (в %);

• площадь зарегистрированных на территории муниципального образования бизнес-инкубаторов, промышленных парков, технопарков, научных парков, инновационно-технологических центров и иных объектов, относящихся к инфраструктуре поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, в расчете на 100 малых и средних компаний (м2)^[23].

С одной стороны, подобного рода показатели очень важны, с другой стороны, площадь объектов инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства или сам факт поддержки предпринимательства еще не являются залогом благоприятных условий для его развития.

Наконец, пятый недостаток методики — это неполное отражение в системе показателей полномочий органов местного самоуправления, установленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В системе показателей для оценки эффективности деятельности органов МСУ должны произойти следующие изменения:

• исключены показатели, измеряемые в абсолютных величинах, вместо них должны появиться относительные показатели;

• еще раз проработаны вопросы интерпретации показателей и проведена соответствующая их ревизия: необходимо более четко разграничить показатели конечных результатов деятельности органов местного самоуправления и собственно деятельности МСУ, по возможности избавиться от неоднозначно интерпретируемых показателей и показателей, которые зависят от действий органов власти разных уровней и/или объективных факторов;

• добавлены показатели, которые позволили бы отразить весь спектр вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов.

Второе направление совершенствования системы оценки эффективности деятельности органов МСУ — это расширение федеральной методической поддержки регионов. Такая поддержка нужна по меньшей мере по двум направлениям.

Первое — обобщение опыта регионов по проведению оценки эффективности деятельности органов МСУ. Наиболее очевидный пример — дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов МСУ по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Как было показано выше, в разных регионах сложился очень разный опыт в этой сфере: используется различное число самых разнообразных показателей. Необходимо обобщение этого опыта, выделение лучших практик, распространение опыта по субъектам Федерации.