Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Современная правовая основа местного самоуправления).pdf

- с учетом размеров территории России, ее малой населенности, неэффективности в этих условиях централизованного управления, необходимости максимального приближения местной власти к населению, самой природы местного самоуправления оно должно осуществляться, в первую очередь, в поселениях; а принимая во внимание недостаточность ресурсов в поселениях, удаленность их во многих субъектах Российской Федерации от административных центров (столиц) субъектов, необходимо наличие еще одного территориального уровня публичной власти, находящегося между субъектами Российской Федерации и поселениями.

Основные аргументы против (но в пользу разных предлагаемых моделей):

-  унификация территориальной организации местного самоуправления не учитывает существенные различия между субъектами Российской Федерации;

- большинство поселений не имеет достаточной ресурсной базы не только для развития, но и для функционирования;

- органами местного самоуправления районов осуществляются в большей мере отдельные государственные полномочия, решаемые ими вопросы местного значения вполне могут быть законодательно определены как государственные полномочия;

- сложившаяся система не позволяет продлить «вертикаль» власти до максимально возможного нижнего уровня; вариант: ведет к потере «управляемости».

Соответственно, все аргументы против существующей           модели территориальной организации местного самоуправления приводятся в пользу альтернативных вариантов.    

3. Возможные направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления

Исходя из экспертных мнений о территориальной организации местного самоуправления, наиболее отвечающей современным российским условиям, можно сформулировать возможные направления ее совершенствования.

1. Если принять за основу существующую территориальную организацию местного самоуправления, то в ее рамках необходимо провести анализ сложившихся территорий поселений, муниципальных районов и городских округов, обратив внимание, прежде всего, на обеспеченность названных территориальных образований инфраструктурой, необходимой для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, а также на «тяготение» отдельных населенных пунктов к административным центрам поселений. Кроме того, имеет смысл еще раз оценить целесообразность наличия/отсутствия статуса городского округа у городских поселений.  По результатам анализа возможна «точечная» корректировка существующего территориального устройства.

Имеются многочисленные предложения об укрупнении территорий поселений с целью увеличения их ресурсного потенциала, что в ряде случаев возможно и полезно, но это не может быть предложено в качестве универсального средства, так как, во-первых, нарушается принцип приближения власти к населению, во-вторых, увеличенный совокупный ресурсный потенциал будет использован для решения и больших задач и проблем.

Из сказанного следует, что в этой же территориальной модели при ее анализе и корректировке рассматриваются вопросы перспективного развития поселений, муниципальных районов и городских округов, формирования городских агломераций. Но это уже вопросы социально-экономического развития, а не территориального деления.

2. При выборе модели одноуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне поселений в отношении последних решаются так же и те же вопросы, что и в существующей модели.

Принципиальное отличие состоит в том, что районы должны приобрести статус не муниципальных, а административно-территориальных образований, в границах которых осуществляется государственное управление. Это повлечет изменение компетенции районных органов теперь уже государственной власти, перевод вопросов местного значения в статус государственных полномочий, невозможность передавать органам власти районов отдельные полномочия по решению вопросов поселений и т.п. При этом границы районов или вообще территориальное деление субъектов Российской Федерации могут (хотя и не обязательно) изменяться в целях организации государственного управления.

Такое изменение территориальной организации местного самоуправления и, как следствие, территориальной организации государственного управления теоретически возможно (правда, сопряжено с необходимостью решения целого ряда законодательных и других проблем). Невозможно оно только в части городов, поскольку это прямо противоречит Конституции Российской Федерации.

3. Переход к одноуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне муниципальных районов противоречит и самой природе местного самоуправления, нарушая большинство его основополагающих принципов, и Конституции Российской Федерации (если, конечно, искусственно не переименовать районы в поселения или не истолковать соответствующие положения Конституции РФ, исходя из «политической целесообразности»).

4. Самостоятельный выбор модели территориальной организации местного самоуправления субъектами Российской Федерации, кроме обозначенной в предыдущем подпункте, не противоречит Конституции Российской Федерации и соответствует принципам федерализма. В его пользу говорят, как уже отмечено, существенные различия в уровне социально-экономического развития, в расселении, в традициях и т.д. между субъектами Российской Федерации. При этом направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления внутри избранной модели остаются теми же, что обозначены выше. Надо только учитывать, что фактически такой подход уже был реализован в период действия Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ, и от него отказались при разработке ныне действующего Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, в том числе и прежде всего по причине многочисленных нарушений прав местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 

4. Приоритеты в совершенствовании территориальной организации местного самоуправления

Приоритеты в совершенствовании территориальной организации местного самоуправления рассматриваются в отношении двух уровней изучаемой проблемы:

1) выбор «магистрального» направления территориальной реформы;

2) совершенствование территориальной организации существующих муниципальных образований.

По существу, первый уровень проблемы решается не путем совершенствования, а путем коренного переустройства, изменения модели территориальной организации местного самоуправления. Поэтому остановимся далее на вопросах совершенствования территориальной организации существующих муниципальных образований.

Можно с большой долей уверенности утверждать, что большинство экспертов считает равно необходимым развитие и поселений, и городских округов, и городских агломераций. Различия состоят в том, надо ли одновременно и в равной степени заниматься всеми названными направлениями или сосредоточиться на «локомотивах» развития (экономически развитых городах, в частности городских округах, а, следовательно, и на формировании городских агломераций), которые «потянут» за собой развитие других поселений. Здесь нет не только единого, но и сколь-нибудь явно преобладающего мнения.

В любом случае, если и не приоритетным, то первым шагом в совершенствовании территориальной организации местного самоуправления многие считают оптимизацию существующей территориальной «сетки»; причем имеется в виду не тотальное укрупнение территорий поселений (иногда и районов), а возможное изменение состава и границ их территорий с учетом всех факторов, влияющих на функционирование и развитие муниципальных образований, в комплексе и в системном единстве.

Параллельно с этим предлагается провести «инвентаризацию» городских округов и городов в составе районов и анализ на предмет выявления целесообразности наделения/ненаделения городских поселений этим статусом также с учетом всех факторов, способствующих или препятствующих присвоению городским поселениям такого статуса.

Что касается городских агломераций, то, учитывая низкий по сравнению с развитыми странами уровень агломерированности поселений в России, этому направлению предлагается уделить значительное внимание, но с теми оговорками, что:

- во-первых, городская агломерация – это не муниципальное и не административно-территориальное образование, и речь должна идти не о формировании каких-либо органов самоуправления (управления) на этой территории, а о взаимовыгодном сотрудничестве, совместной деятельности, кооперации граничащих между собой муниципальных образований, одним из которых является наиболее социально-экономически и инфраструктурно развитый город;

- во-вторых, способствуя развитию городских агломераций, нельзя пренебречь опасностью потери больших территорий вследствие сосредоточения населения вокруг относительно небольшого количества городов (известные факты: территория России огромна, многие места труднодоступны, плотность населения на большей территории низкая, миграционные потоки внутри России и так направлены в сторону крупных городов).    

Также можно отметить, что одной из наиболее острых и давно назревших является проблема обеспечения стабильности и правовой защищенности муниципальной правореализационной системы, учитывая, что правоприменение является важнейшей разновидностью опосредованной правом деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, сложным системным правовым явлением, включающим в себя различные механизмы и способы выражения и обладающим особой формой.

Особенностью правореализационной деятельности муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления является ограничение осуществления действий и принятия решений по усмотрению. Как отмечают Н.А. Игнатюк и А.В. Павлушин, «органы местного самоуправления и их должностные лица при реализации возложенных на них полномочий обязаны четко определять, когда они вправе действовать по усмотрению, а когда они обязаны реализовать то или иное право, и если этого не будет сделано, то могут возникнуть основания для привлечения их к ответственности»^[34].

Следовательно, необходимым условием оптимизации правоприменительной деятельности на муниципальном уровне является определение ее процессуальных правил и неуклонное следование им, что позволит, во-первых, организовать работу соответствующих органов, установив наиболее рациональные ее формы, обеспечивающие максимальную продуктивность и достижение наибольших результатов при наименьших затратах времени, сил и средств. Во-вторых, таким образом будут не только закреплены права и интересы участников правоприменительной деятельности, но и созданы правовые гарантии их соблюдения.

В-третьих, нормативно-правовое установление процессуального порядка и форм муниципальной правоприменительной деятельности, обеспечивающих последовательный всесторонний и глубокий анализ рассматриваемых вопросов и их правильное разрешение, предупреждает проявления односторонности и субъективизма, сводит к минимуму возможность принятия поспешных, необоснованных решений.

Разумеется, одна, пусть даже тщательно прописанная, процедура не может обеспечить законное, справедливое и обоснованное применение норм права в соответствии с волей правотворца. Исполнение актов бюджетного, налогового, земельного и т.п. отраслей права, как правило, требует не просто их коллегиального обсуждения, а серьезного предварительного изучения, проведения многочисленных расчетов, поиска возможных вариантов принятия решений. Вместе с тем наибольшее значение будет иметь, кроме специальной подготовки и способностей исполнителей, использование выводов правовой науки, а также экономики, социологии, муниципального управления и т.д., привлечение экспертов и специалистов. Поэтому важно урегулировать такого рода подготовительные действия в рамках принятия решения органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Таким образом, установление процессуального порядка правоприменительной деятельности на муниципальном уровне предполагает:

- определение состава участников правоприменительной деятельности, их прав и обязанностей;

- закрепление организационно-правовых форм правоприменительной деятельности;

- указание видов необходимых действий и их последовательность;

- регламентацию порядка принятия правоприменительного акта^[35].

В целях упорядочения нормативно-правовой регламентации полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих правоприменительную деятельность, следовало бы предусмотреть в уставах муниципальных образований специальную статью «Муниципальные правоприменительные акты» и выделить главы в регламентах муниципальных органов, закрепив в них виды, формы и правила оформления решений, принимаемых в ходе осуществления правоприменительной деятельности соответствующими субъектами, сформулировать общие требования, предъявляемые к этим актам, и указать на их обязательность для всех учреждений, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан.

Представляется, что предложенные направления совершенствования законодательства, а также нормотворческой и правоприменительной практики, позволят упрочить стабильность института местного самоуправления в нашей стране, а тем самым повысить стабильность гражданского общества в России в целом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ эволюции местного самоуправления в России свидетельствует, что органы местного самоуправления, наделенные законом собственной компетенцией, играют ведущую роль в организации муниципальной власти.

Местное самоуправление наделено полномочиями по решению комплекса задач жизнеобеспечения населения, формированию местной инфраструктуры, рациональному использованию местных ресурсов, развитию территории, повышению качества жизни людей и подотчетно местному сообществу. Совершенствование системы местного самоуправления, повышение эффективности его деятельности, в том числе и на основе разработки методов контроля, необходимо в настоящее время в условиях развития местного самоуправления.

Согласно законодательству местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.