Файл: Система органов местного самоуправления (Полномочия и государственные гарантии органов местного самоуправления).pdf
Добавлен: 13.03.2024
Просмотров: 15
Скачиваний: 0
СОДЕРЖАНИЕ
Глава 1. Теоретические основы системы органов местного самоуправления в РФ
1.1. Понятие и система органов местного самоуправления
1.2. Структура и функции органов местного самоуправления
Глава 2. Правовой статус органов местного самоуправления
2.1. Конституционно – правовые основы органов местного самоуправления
2.2. Полномочия и государственные гарантии органов местного самоуправления
Глава 3. Анализ деятельности органов местного самоуправления города Брянска
3.1. Система органов местного самоуправления города Брянска
3.2 Направления совершенствования системы местного самоуправления
1.2. Структура и функции органов местного самоуправления
Структура представляет собой перечень структурных подразделений и схему подчиненности, в том числе распределение полномочий по общему руководству структурными подразделениями между высшими должностными лицами органа муниципального образования.
В первую очередь рассмотрим структуру представительных органов местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления представляет собой выборный орган местного самоуправления, который обладает правом представлять интересы населения и принимать решения от имени населения (ст. 1 ФЗ № 131).
Представительному органу отводится особое место в системе местных органов власти. Это обусловлено его исключительной компетенцией.
В соответствии с ч. 6 ст. 35 ФЗ №131 численность депутатов представительного органа определена в уставе муниципального образования и должна составлять не менее семи человек, если численность населения составляет не менее тысячи человек; не менее десяти человек, если численность населения составляет от тысячи до десяти тысяч человек; не менее пятнадцати человек, если численность населения составляет от десяти до тридцати тысяч человек; не менее двадцати человек, если численность населения составляет от тридцати до ста тысяч человек; не менее двадцати пяти человек, если численность населения составляет от ста до пятисот тысяч человек; не менее тридцати пяти человек, если численность населения свыше пятисот тысяч человек [15, c. 61].
В структуру представительного органа местного самоуправления входит руководящее звено во главе с председателем, функционально-отраслевые подразделения; структуры территориального характера; рабочий аппарат.
В задачи председателя входит организация работы представительного органа муниципального образования, а именно: обеспечение исполнения регламента; координация деятельности постоянных и временных комиссий; подписание решений и протоколов заседаний; организация исполнения решений; решение иных вопросов организационного характера.
Постоянным комиссиям в качестве функционально-отраслевых структурных подразделений представительного органа отводится особое место в организационной структуре органа. Постоянные комиссии разрабатывают предложения, которые затем будут рассмотрены на заседаниях представительного органа; занимаются подготовкой заключений и проектов решений по проблемам управления представительным органом; содействуют органам местного самоуправления и депутатам в осуществлении их работы по реализации решений представительного органа; контролируют деятельность администрации в пределах своей компетенции и другое.
Рабочий аппарат представляет собой структурный элемент представительного органа, который состоит из отделов и лиц, в обязанности которых входит обеспечение функционирования всего представительного органа. Аппарат включает организационный отдел, юридическую службу, экономический отдел, аналитическую службу, отдел по работе с избирателями, технический отдел и другие отделы [9, c. 14].
Исполнительные органы местного самоуправления представляют собой органы, в компетенцию которых входит реализация организационно-управленческих и исполнительно-распорядительных функций, нацеленных на исполнение федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и местных нормативных актов, а также наделенных уставом муниципального образования собственной компетенцией. В качестве исполнительного органа местного самоуправления, как уже упоминалось выше, является местная администрация.
Далее рассмотрим структуру местной администрации.
Утверждение структуры местной администрации осуществляется представительным органом муниципального образования по представлению администрации. В структуру администрации входят внутренние подразделения, являющиеся органами администрации. В структуре могут быть функциональные (отраслевые) и территориальные органы. В компетенцию отраслевых подразделений входит осуществление руководства отдельно взятыми отраслями муниципального хозяйства (жилищно-коммунальное хозяйство, сфера образования, здравоохранения и другие). Функциональные подразделения реализуют планирование, контроль и тому подобные функции муниципального управления. В компетенцию территориальных структурных подразделений входит реализация полномочий местной администрации на отдельно взятых территориях муниципального образования. Структурные подразделения администрации могут быть наделены правами юридических лиц.
Наименования структурных подразделений могут быть разными: департаменты, комитеты, управления, отделы, сектора. Данные подразделения отличаются объемом, характером и значимостью реализуемых функций управления [15, с. 78].
Структура местной администрации обусловлена вопросами местного значения и полномочиями.
Существуют различные принципы распределения задач и функций между подразделениями администрации. Так, практика управления предусматривает систематизацию организационных звеньев по таким направлениям как: отрасли управления; характер управленческой деятельности в соответствии со стадиями цикла управления; целевые группы; территориальный принцип.
На основании принципа распределения задач и функций осуществляется создание конкретных организационных единиц - управлений, отделов. Внедрение новых профессиональных технологий способствует всё более широкому применению согласительных комиссий по разрешения конфликтов, а также рабочих групп. Помимо этого, новые организационные структуры могут быть сформированы посредством создания советов предпринимателей, представителей территориального общественного самоуправления и других.
Местные администрации различаются по своей структуре, поскольку не существует двух одинаковых муниципальных образований [11, с. 78]. Одновременно выделяется ряд однотипных органов почти для всех муниципальных образований – это органы управления финансами, муниципальным имуществом, ЖКХ.
А.И. Внуков выделяет следующие основные подходы к построению структур местных администраций: функциональный и программно-целевой [10, с. 21]. Рассмотрим более подробно каждый из них.
Функциональный подход используется в процессе разработки структуры, которая обеспечивает текущее управление муниципальным образованием. При таком подходе выявляются функции, исполняемые местной администрацией, и его структура формируется таким образом, чтобы каждая из функций выполнялась отдельной структурной единицей. Но в то же время это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган.
После выявления всего набора функций они группируются по какому-либо принципу, например по отраслевому (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и тому подобное), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая), и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура [28, с. 33].
Программно-целевой подход используется при формировании структуры, которая призвана обеспечить реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Данный подход отличается от предыдущего тем, что в основе построения структуры лежат цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, а также ведется учет динамики изменений в процессе реализации программ. В основу же первого подхода положены функции. В остальном в этих подходах используются одни и те же принципы [24, с. 109].
Таким образом, сделаем следующие выводы:
1. Правовое регулирование организации деятельности органов местного самоуправления: статуса, порядка формирования, сроков полномочий и организации деятельности представительных органов, глав муниципальных образований и администраций - осуществляется в рамках действующего законодательства.
Уставами муниципальных образований в рамках правового поля установлены некоторые различия в способах формирования, сроках полномочий, названиях представительных органов, избрании председателя представительного органа, а также в статусе, сроках и формах замещения должности главы муниципального образования.
Структура местных администраций муниципальных образований утверждается представительными органами муниципальных образований по представлению глав местных администраций. В структуру местных администраций городских округов, муниципальных районов и городских поселений входят в основном должностные лица местной администрации, отраслевые и функциональные органы местной администрации. В структуру администраций сельских поселений входят должностные лица и специалисты местной администрации, в редких случаях - структурные подразделения и обособленные территориальные структурные подразделения.
Органы местного самоуправления муниципальных образований (представительные органы, главы муниципальных образований, местные администрации) осуществляют свою деятельность на основании соответствующих норм уставов муниципальных образований и регламентов их работы. Полномочия осуществляются в рамках компетенции, определенной федеральным законом № 131, Уставом, соответствующими законами субъекта Российской Федерации и постановлениями правительства субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.
Глава 2. Правовой статус органов местного самоуправления
2.1. Конституционно – правовые основы органов местного самоуправления
Понятие «основы местного самоуправления» в теории муниципального права появилось ещё в 1990е годы. Появление данной научной категории вызвано необходимостью объяснения, на чем держится новый для того времени институт в России.
Имеют место разного рода подходы к количеству и названию основ местного самоуправления. К примеру, наиболее часто выделяемыми являются правовая, территориальная, финансово-экономическая и организационная основы местного самоуправления. В.И. Васильев выделяет правовую, территориальную, организационную и экономическую основу [9, с. 54]. В учебнике под редакцией Радченко А.И. наряду с правовыми основами выделяются территориальные правовые основы местного самоуправления, правовые основы местного самоуправления, гуманистические, социальные и политические правовые основы местного самоуправления [24, с. 49].
Как видим, сегодня проблема определения основ местного самоуправления является актуальной, поскольку нет единого мнения о системе основ местного самоуправления.
В настоящей работе нами будет поддерживаться наиболее распространенный подход к определению основ местного самоуправления.
В соответствии с частью 1 статьи 4 ФЗ №131 правовая основа местного самоуправления включает:
- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
- Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы;
- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
- уставы муниципальных образований, решения, которые приняты на местных референдумах и сходах граждан, а также иные муниципальные правовые акты.
Правовая основа местного самоуправления очень важна для современного общества в качестве регулятора общественных отношений. В то же время, территориальные основы, финансово-экономические и организационные также непосредственно отражаются в правовых нормах, поскольку они не могут быть реализованы без закрепления и конкретизации в нормативных правовых актах.
Законодательно выделено четыре уровня нормативно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации:
- международный;
- федеральный;
- региональный;
- местный.
Конституция РФ занимает особое место в системе нормативно-правовых актов, которые осуществляют регулирование местного самоуправления. Согласно нормам Конституции РФ местное самоуправление представляет собой основу конституционного строя РФ и гарантировано на всей государственной территории, также речь идет о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий.
В статье 12 Конституции РФ говорится об обособленности органов местного самоуправления от системы государственных властных органов [1, с. 13]. По этому поводу современная юридическая литература ведет споры о правовой природе местного самоуправления. Данные спор основывается, в большей мере, на положениях статьи 12 Конституции РФ, которая, как отмечают многие исследователи, поддерживает противопоставление органов местного самоуправления системе органов государственной власти.
Трофимов М.С. отмечают синтез в местном самоуправлении государственного и общественного [30, с. 20]. А М.В. Баглай утверждает, что местное самоуправление представляет собой элемент государственной власти [8, с. 63; 21, с. 351]. Выдрин И.В. предлагает понимать местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной государственной власти [11, с. 375].