Файл: Система органов местного самоуправления (Полномочия и государственные гарантии органов местного самоуправления).pdf

На самом деле, по мнению Туровского Р.Ф. «организационная обособленность не означает, что местным самоуправлением утрачивается его государственно-правовая природа. Такого рода принцип можно трактовать как специфический критерий, посредством которого происходит разделение власти «по вертикали» [31, с. 91]

Поэтому местное самоуправление невозможно рассматривать в отрыве от государства. Оно представляет собой низовой уровень публичной государственной власти. Органы местного самоуправления отличают от государственной власти другие цели и задачи.

Прежде всего, одна из основных задач органов местного самоуправления – обеспечить нормальную повседневную жизнь людей. Органы местного самоуправления реализуют на местном уровне политику государства.

Конституция РФ закрепляет важнейшие принципы местного самоуправления. Так, часть 2 статьи 8 Конституции РФ закрепляет признание и равную защиту муниципальной собственности наряду с другими формами собственности. Статьи 130 и 132 Конституции РФ фиксируют гарантированность самостоятельного управления муници­пальной собственностью местными органами. В части 1 статьи 132 Конституции РФ закрепляется самостоятельность формирования, утверждения и исполне­ния местных бюджетов, установление местных налогов и сборов. В части 2 статьи 130 Конституции РФ отражен принцип гарантии права населения на самостоятельное определение структуры и формирование местных органов. Статья 133 Конституции РФ гарантирует судебную защиту прав местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении государства и его субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). На основании данного положения в 1995 году (23 августа) был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации», который долгое время являл собой правовой фундамент для организации местного самоуправления на всей территории России.

ФЗ №131 включает 12 глав, которые объединяют 86 статей. В данном законе закреплены принципы местного самоуправления, которые указаны в Конституции РФ. Они являются общими для всех субъектов РФ.

Правовые нормы закрепляют:

- определение большого числа категорий теоретических основ местного самоуправления;

- полномочия федеральных властных органов в сфере местного самоуправления и полномочия государственных органов власти субъектов РФ в этой же сфере;

- принципы территориальной организации местного самоуправления;

- вопросы местного значения относительно того или иного вида муниципальных образований, в том числе и полномочия органов местного самоуправления по их разрешению;

- порядок и условия, по которым местные органы наделяются отдельно взятыми полномочиями государственного характера;

- большое число форм непосредственного участия населения в реализации самоуправления на местах;

- система местных органов и общие принципы, в соответствии с которыми происходит формирование местных представительных органов;

- виды муниципальных правовых актов;

- финансово-экономическая основа местного самоуправления и компетенции местных органов в данной сфере;

- пределы ответственности местных органов и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;

- формы, в которых осуществляется надзор и контроль органами государственной власти функционирования местных органов.

ФЗ №131 – это отраслеобразующий закон, т.е. все нормативно-правовые акты, касающиеся регулирования местного самоуправления, должны быть разработаны на основании и в соответствии с положениями ФЗ №131.

Сегодня регулирование организации и осуществления местного самоуправления осуществляется также рядом законодательных актов федерального характера.

Так, нельзя обойти вниманием федеральные законы, которые регламентируют порядок участия граждан в формировании местных представительных органов. Одним из таких законов является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 года № 67-ФЗ.

Федеральный закон «О государственной регистрации уста­вов муниципальных образований» от 21.07.2005 № 97-ФЗ осуществляет регулирование порядка регистрационных процедур устава муниципальных образований, в том числе и внесении поправок. Помимо этого, в нем закреплена норма о том, что необходимо вести государственный реестр уставов муниципальных образований.

Важен для развития местного самоуправления и федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ, устанавливающий статус института муниципальной службы и муниципальных служащих. Также в нем определяются основы доступа граждан к муниципальной службе и основы ее прохождения, устанавливается система должностей и т.д. Данный федеральный закон принят в качестве дополняющего к ФЗ №131.

Достаточно большая часть правовой основы местного самоуправления приходится на нормативно-правовые акты, регламентирующие передачу органам местного самоуправления тех или иных полномочий государства. К примеру, федеральный закон от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» (в ред. от 29.12.2017) передает государственную функцию записи актов гражданского состояния местным органам с выделением полагающегося финансирования.

Группа законодательных актов, осуществляющих регулирование местного самоуправления на федеральном уровне, включает также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ (подзаконные акты).

Один из важнейших подзаконных актов в данной сфере является Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Особое место среди источников, регулирующих организацию местного самоуправления, являются решения Конституционного Суда РФ, представленные в форме постановлений и определений.

Необходимо отметить, что Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал и продолжает рассматривать дела по вопросам организации местного самоуправления, вследствие чего им сформированы отдельные важные позиции, благодаря которым становится возможной трактовка неурегулированных и спорных вопросов законодательного функционирования института местного самоуправления в РФ.

Таким образом, конституционно-правовая основа местного самоуправления включает общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы; конституции (уставы), законы и иные нормативные право­вые акты субъектов Российской Федерации; уставы муниципальных образований, решения, которые приняты на местных референдумах и сходах граждан, а также иные муници­пальные правовые акты.

2.2. Полномочия и государственные гарантии органов местного самоуправления

Становление системы и эффективность осу­ществления задач и функций местного са­моуправления напрямую зависят от того, насколько полно обеспечены и защищены права местного са­моуправления. Одним из основных элементов меха­низма обеспечения прав местного самоуправления является система гарантий этих прав.

Вопрос о понятии гарантий местного самоуправления был и остается весьма дискуссионным. Одни учёные понимают под ними гарантии государства по осуществлению местного самоуправления, другие же правовые гарантии местного самоуправления [21, с. 14].

В узком понимании проблема гарантий местного самоуправления представляет собой лишь проблему прав органов местного уровня власти на защиту в суде принципов, полномочий и свобод местного самоуправления, которые закреплены законодательством. Рассматривая данную проблему в широком смысле, трудным представляется определение грани между основами и началами местного самоуправления, между его гарантиями и принципами.

Зотова Б.В. под системой гарантий местного самоуправления понимает «совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту» [27, c. 96].

Сама система, по мнению учёного, включает в себя общие (представляющие собой различные социальные меры идеологического, материального и иного характера, которые являются индикатором демократии на местном уровне власти) и специальные (юридические) гарантии, обеспечивающие с помощью правовых средств самостоятельность органов местного самоуправления в решении организационных и  материально-финансовых вопросов, их правовую защиту  и благоприятные условия для реализации вопросов местного значения [23, с. 45].

Рассмотрим общие гарантии. К общим гарантиям местного самоуправления относятся: политические, экономические, социальные, культур­но-идеологические (духовные) и организационные.

Под политическими гарантиями местного са­моуправления следует понимать демократический характер политического режима в стране, который обусловливает не только предоставление населе­нию права на местное самоуправление, но и его всемерную поддержку и защиту государством, мно­гопартийность. Это система государственной вла­сти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной вла­сти ее субъектов; народовластие, осуществляемое на основе политического и идеологического мно­гообразия непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; выбор­ность органов местного самоуправления; реальное обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина и др..

К экономическим гарантиям местного самоу­правления относятся единство экономического про­странства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, сво­бода экономической деятельности, предпринима­тельства и труда; признание, разнообразие и равная защита различных форм собственности, в том числе муниципальной собственности.

Под социальными гарантиями местного самоу­правления понимаются: социальная стабильность; наличие «среднего класса»; возможность удовлетворе­ния минимальных потребностей каждого члена обще­ства; эффективная система социального обеспечения, бесплатность основного общего и среднего професси­онального образования; общедоступность культурных ценностей; деятельность государства, направленная на всестороннее развитие личности, и т.д.

К культурно-идеологическим (духовным) гаран­тиям следует отнести: существующую в стране си­стему культурных и идеологических ценностей; об­щий уровень общественного сознания, и в частности правосознания; идеологическое многообразие; запрет на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни; оценку тех или иных явлений жизни прежде всего с позиции нравственности, спра­ведливости; возможности личности реализовать свои способности на благо себе и всего общества; воз­можность межгосударственного обмена культурными ценностями; сложившиеся в обществе исторические, национальные, местные традиции и обычаи. Игнори­рование органами местного самоуправления, государ­ством исторических, культурных, национальных, а также местных традиций и обычаев затрудняет реали­зацию задач и целей местного самоуправления.

Организационными гарантиями являются: нали­чие организационных структур, обеспечивающих ре­ализацию и охрану прав местного самоуправления, т.е. действующая система государственных и обще­ственных органов (законодательных, исполнительных, судебных органов государственной власти различных уровней, органов местного самоуправления, уполно­моченного по правам человека и др.); демократический порядок формирования и деятельности структур мест­ного самоуправления; использование форм прямого волеизъявления населения; подготовка кадров для органов местного самоуправления; материально-технические средства, обеспечивающие эффективность данной деятельности (здания, помещения, транспорт, средства связи, оргтехника; специально оборудован­ные помещения и технические средства для проведе­ния голосования и т.п.) [17, c. 69].

Организационная самостоятельность местного самоуправления создает условия для участия граждан в осуществлении местного самоуправления как непо­средственно, так и через представителей.

Как было сказано выше, правовой формой выра­жения общих гарантий являются специальные (или юридические) гарантии.

Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления представляют собой совокупность способов и средств, установленных в действующем законодательстве, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления. Они закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах и подза­конных актах, законах и подзаконных актах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных об­разований и др.

К юридическим гарантиям, в част­ности, относятся:

- правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления;