Файл: Система органов местного самоуправления (Полномочия и государственные гарантии органов местного самоуправления).pdf

1.2. Структура и функции органов местного самоуправления

Структура представляет собой перечень структурных подразделений и схему подчиненно­сти, в том числе распределение полномочий по общему руко­водству структурными подразделениями между высшими должностными лицами органа муниципального образования.

В первую очередь рассмотрим структуру представительных органов местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления представляет собой выборный орган местного самоуправления, который обладает правом представлять интересы населения и принимать решения от имени населения (ст. 1 ФЗ № 131).

Представительному органу отводится особое место в системе местных органов власти. Это обусловлено его исключительной компетенцией.

В соответствии с ч. 6 ст. 35 ФЗ №131 численность депутатов представительного органа определена в уставе муниципального образования и должна составлять не менее семи человек, если численность населения составляет не менее тысячи человек; не менее десяти человек, если численность населения составляет от тысячи до десяти тысяч человек; не менее пятнадцати человек, если численность населения составляет от десяти до тридцати тысяч человек; не менее двадцати человек, если численность населения составляет от тридцати до ста тысяч человек; не менее двадцати пяти человек, если численность населения составляет от ста до пятисот тысяч человек; не менее тридцати пяти человек, если численность населения свыше пятисот тысяч человек [15, c. 61].

В структуру представительного органа местного самоуправления входит руководящее звено во главе с председателем, функционально-отраслевые подразделения; структуры территориального характера; рабочий аппарат.

В задачи председателя входит организация работы представительного органа муниципального образования, а именно: обеспечение исполнения регламента; координация деятельности постоянных и временных комиссий; подписание решений и протоколов заседаний; организация исполнения решений; решение иных вопросов организационного характера.

Постоянным комиссиям в качестве функционально-отраслевых структурных подразделений представительного органа отводится особое место в организационной структуре органа. Постоянные комиссии разрабатывают предложения, которые затем будут рассмотрены на заседаниях представительного органа; занимаются подготовкой заключений и проектов решений по проблемам управления представительным органом; содействуют органам местного самоуправления и депутатам в осуществлении их работы по реализации решений представительного органа; контролируют деятельность администрации в пределах своей компетенции и другое.

Рабочий аппарат представляет собой структурный элемент представительного органа, который состоит из отделов и лиц, в обязанности которых входит обеспечение функционирования всего представительного органа. Аппарат включает организационный отдел, юридическую службу, экономический отдел, аналитическую службу, отдел по работе с избирателями, технический отдел и другие отделы [9, c. 14].

Исполнительные органы местного самоуправления представляют собой органы, в компетенцию которых входит реализация организационно-управленческих и исполнительно-распорядительных функций, нацеленных на исполнение федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и местных нормативных актов, а также наделенных уставом муниципального образования соб­ственной компетенцией. В качестве исполнительного органа местного самоуправления, как уже упоминалось выше, является местная администрация.

Далее рассмотрим структуру местной администрации.

Утверждение структуры местной администрации осуществляется представительным органом муниципального образования по представлению администрации. В структуру администрации входят внутренние подразделения, являющиеся органами администрации. В структуре могут быть функциональные (отраслевые) и территориальные органы. В компетенцию отраслевых подразделений входит осуществление руководства отдельно взятыми отраслями муниципального хозяйства (жилищно-коммунальное хозяйство, сфера образования, здравоохранения и другие). Функциональные подразделения реализуют планирование, контроль и тому подобные функции муниципального управления. В компетенцию территориальных структурных подразделений входит реализация полномочий местной администрации на отдельно взятых территориях муниципального образования. Структурные подразделения администрации могут быть наделены правами юридических лиц.

Наименования структурных подразделений могут быть разными: департаменты, комитеты, управления, отделы, сектора. Данные подразделения отличаются объемом, характером и значимостью реализуемых функций управления [15, с. 78].

Структура местной администрации обусловлена вопросами местного значения и полномочиями.

Существуют различные принципы распределения задач и функций между подразделениями администрации. Так, практика управления предусматривает систематизацию организационных звеньев по таким направлениям как: отрасли управления; характер управленческой деятельности в соответствии со стадиями цикла управления; целевые группы; территориальный принцип.

На основании принципа распределения задач и функций осуществляется создание конкретных организационных единиц - управле­ний, отделов. Внедрение новых профессиональных технологий способствует всё более широкому применению согласительных комиссий по разрешения конфликтов, а также рабочих групп. Помимо этого, новые организационные структуры могут быть сформированы посредством создания советов предпри­нимателей, представителей территориального общественного самоуправления и других.

Местные администрации различаются по своей структуре, поскольку не существует двух одинаковых муници­пальных образований [11, с. 78]. Одновременно выделяется ряд одно­типных органов почти для всех муниципальных образований – это органы управления финансами, муниципальным имуще­ством, ЖКХ.

А.И. Внуков выделяет следующие основные подходы к построению структур местных администраций: функциональный и про­граммно-целевой [10, с. 21]. Рассмотрим более подробно каждый из них.

Функциональный подход используется в процессе разработки структуры, которая обеспечивает текущее управление муници­пальным образованием. При таком подходе выявляются функ­ции, исполняемые местной администрацией, и его структура формируется таким образом, чтобы каждая из функций выполнялась отдельной структурной единицей. Но в то же время это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган.

После выявления всего набора функций они группируются по какому-либо принципу, например по от­раслевому (благоустройство, жилищное хозяйство, образова­ние, здравоохранение и тому подобное), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая), и уже после этого окончательно выстраивает­ся необходимая структура [28, с. 33].

Программно-целевой подход используется при форми­ровании структуры, которая призвана обеспечить реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Данный подход отличается от предыдущего тем, что в основе построения структуры лежат цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, а также ведется учет динамики изменений в процессе реализации программ. В основу же первого подхода положены функции. В остальном в этих подходах используются одни и те же принципы [24, с. 109].

Таким образом, сделаем следующие выводы:

1. Правовое регулирование организации деятельности органов местного самоуправления: статуса, порядка формирования, сроков полномочий и орга­низации деятельности представительных органов, глав муниципальных обра­зований и администраций - осуществляется в рамках действующего законода­тельства.

Уставами муниципальных образований в рамках правового поля установ­лены некоторые различия в способах формирования, сроках полномочий, названиях представительных органов, избрании председателя представительно­го органа, а также в статусе, сроках и формах замещения должности главы му­ниципального образования.

Структура местных администраций муниципальных образований утвер­ждается представительными органами муниципальных образований по пред­ставлению глав местных администраций. В структуру местных администраций городских округов, муниципальных районов и городских поселений входят в основном должностные лица местной администрации, отраслевые и функцио­нальные органы местной администрации. В структуру администраций сельских поселений входят должностные лица и специалисты местной администрации, в редких случаях - структурные подразделения и обособленные территориальные структурные подразделения.

Органы местного самоуправления муниципальных образований (предста­вительные органы, главы муниципальных образований, местные администра­ции) осуществляют свою деятельность на основании соответствующих норм уставов муниципальных образований и регламентов их работы. Полномочия осуществляются в рамках компетенции, определенной федеральным законом № 131, Уставом, соответствующими законами субъекта Российской Федерации и постановлениями правительства субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Глава 2. Правовой статус органов местного самоуправления

2.1. Конституционно – правовые основы органов местного самоуправления

Понятие «основы местного самоуправления» в теории муниципального права появилось ещё в 1990е годы. Появление данной научной категории вызвано необходимостью объяснения, на чем держится новый для того времени институт в России.

Имеют место разного рода подходы к количеству и названию основ местного самоуправления. К примеру, наиболее часто выделяемыми являются правовая, территориальная, финансово-экономическая и организационная основы местного самоуправления. В.И. Васильев выделяет правовую, территориальную, организационную и экономическую основу [9, с. 54]. В учебнике под редакцией Радченко А.И. наряду с правовыми основами выделяются территориальные правовые основы местного самоуправления, правовые основы местного са­моуправления, гуманистические, социальные и политические пра­вовые основы местного самоуправления [24, с. 49].

Как видим, сегодня проблема определения основ местного самоуправления является актуальной, поскольку нет единого мнения о системе основ местного самоуправления.

В настоящей работе нами будет поддерживаться наиболее распространенный подход к определению основ местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 4 ФЗ №131 правовая основа местного самоуправления включает:

- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

- Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы;

- конституции (уставы), законы и иные нормативные право­вые акты субъектов Российской Федерации;

- уставы муниципальных образований, решения, которые приняты на местных референдумах и сходах граждан, а также иные муници­пальные правовые акты.

Правовая основа местного самоуправления очень важна для современного общества в качестве регулятора общественных отношений. В то же время, территориальные основы, финансово-экономические и организационные также непосредственно отражаются в правовых нормах, поскольку они не могут быть реализованы без закрепления и конкретизации в нормативных правовых актах.

Законодательно выделено четыре уровня нормативно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации:

- международный;

- федеральный;

- региональный;

- местный.

Конституция РФ занимает особое место в системе нормативно-правовых актов, которые осуществляют регулирование местного самоуправления. Согласно нормам Конституции РФ местное самоуправление представляет собой основу конституционного строя РФ и гарантировано на всей государственной территории, также речь идет о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий.

В статье 12 Конституции РФ говорится об обособленности органов местного самоуправления от системы государственных властных органов [1, с. 13]. По этому поводу современная юридическая литература ведет споры о правовой природе местного самоуправления. Данные спор основывается, в большей мере, на положениях статьи 12 Конституции РФ, которая, как отмечают многие исследователи, поддерживает противопоставление органов местного самоуправления системе органов государственной власти.

Трофимов М.С. отмечают синтез в местном самоуправлении государственного и общественного [30, с. 20]. А М.В. Баглай утверждает, что местное самоуправление представляет собой элемент государственной власти [8, с. 63; 21, с. 351]. Выдрин И.В. предлагает понимать местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной государственной власти [11, с. 375].