Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Современная правовая основа местного самоуправления).pdf

Муниципальная администрация как исполнительно-распорядительный орган МО утверждает устав муниципалитета с компетенциями по решению вопросов муниципального значения и полномочиями для реализации разных государственных функций, отданных органам местной власти федеральными законами и законами субъектов России. Муниципальной администрацией правит глава муниципальной администрации на принципах единоначалия. Главой муниципальной администрации может быть глава МО либо лицо, определяемое на должность главы муниципальной администрации по договору, подписанному по итогам конкурса на замещение вакантной должности на срок избрания и назначения, который описывается в уставе муниципалитета. Представительный орган МО определяет порядок прохождения конкурса на замещение вакантной должности главы муниципальной администрации. Из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по итогам конкурса, представительный орган МО устанавливает определенное лицо на должность главы муниципалитета.

Представительный орган МО разрабатывает структуру местной администрации на основании мнения ее управляющего - главы. В форму местной администрации могут быть включены отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Согласно уставу муниципалитета на муниципальных выборах или представительным органом МО составляется контрольный орган МО (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Он формируется с целью контроля над выполнением муниципального бюджета, соблюдением определенного порядка подготовки и проектирования муниципального бюджета, отчета о его использовании, а также с целью контроля над реализацией установленного порядка управления и пользования муниципальным имуществом, находящимся в этой собственности.

Выборные должностные лица местной власти имеют право реализовывать свои компетенции на постоянной основе согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местной власти в России» № 131-ФЗ и уставом МО^[16].

Таким образом, представительный орган местного самоуправления является обязательным в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования. Вместе с тем, согласно статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации^[17].

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Таким образом, учитывая, что перечисленные в статье 34 Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления не выстроены в определенной иерархии, а лишь перечислены в ней, и в целях единообразия определения правового статуса органов публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований, необходимо внести в статью 34 Федерального закона № 131-ФЗ изменение, изменив слово «структура» на слово «система».

Кроме того, согласно статье 4 Федерального закона № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Данное определение позволяет установить предназначение деятельности данного органа государственной власти субъектов Российской Федерации – принятие законодательных актов, а также указывает на непрерывность осуществления деятельности законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, правовой статус – определение роли и предназначения представительного органа местного самоуправления в системе местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ не содержится. В целях уточнения статуса представительного органа местного самоуправления предлагаем в статье 35 Федерального закона № 131-ФЗ отразить аналогичные статье 4 Федерального закона № 184-ФЗ положения в отношении представительного органа местного самоуправления.

Данные предложения позволят усовершенствовать положения Федерального закона № 131-ФЗ в части более четкого установления правового статуса представительного органа местного самоуправления.

Различные варианты структуры органов местного самоуправления основываются на распределении местным сообществом полномочий между основными элементами органов местного самоуправления.

Применение того или иного варианта делегирования полномочий должно зависеть от численности населения, размера территории, социально-экономических условий, политической ситуации, национальных традиций и ряда других факторов.

Одной из организационных схем муниципального управления является модель, при которой представительный орган местного самоуправления и высшее должностное лицо местного самоуправления избираются населением.

Полномочия высшего должностного лица заключаются в том, что оно:

- самостоятельно формирует исполнительно-распорядительный орган;

- руководит деятельностью исполнительно-распорядительного органа;

- возглавляет и организует работу представительного органа местного самоуправления;

- председательствует на его заседаниях;

- подписывает акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления^[18].

Исходя из полномочий высшего должностного лица оно несет ответственность за деятельность органов местного самоуправления.

Такая структура органов местного самоуправления утвердилась в России в 1990-е годы главным образом в городах.

Другой организационной схемой муниципального управления является модель, при которой высшее должностное лицо избирается депутатами из числа депутатов представительного органа местного самоуправления. Высшее должностное лицо возглавляет представительный орган местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления назначает главу исполнительно-распорядительного органа. Особенностью этой модели является то, что высшее должностное лицо подконтрольно представительному органу местного самоуправления, и его влияние на исполнительно-распорядительный орган ограничено. При таком распределении полномочий усиливается роль контрольных функций представительного органа за деятельностью органов местного самоуправления.

В ряде российских городов, к примеру, в Братске, на смену модели, где высшее должностное лицо возглавляет представительный и исполнительный орган местного самоуправления, в уставах определена модель, при которой высшее должностное лицо органов местного самоуправления руководит представительным органом и избирается из числа депутатов представительного органа. Глава исполнительно-распорядительного органа нанимается по контракту на основе решения представительного органа и формирует исполнительно-распорядительный орган.

Согласно Уставу Братска органами местного самоуправления города являются: представительный орган местного самоуправления – городская дума города Братска; высшее должностное лицо местного самоуправления – глава муниципального образования «Город Братск»; исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления – администрация города Братска.

В Уставе города определены полномочия, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления. Так, городская дума обладает полномочиями:

- по утверждению бюджета и отчета о его исполнении;

- установлению и изменению местных налогов;

- определению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- принятию решения об отставке главы муниципального образования «Город Братск»;

- утверждению структуры администрации города, представляемой главой администрации, учреждению структурных подразделений администрации города, наделяющихся статусом юридического лица, и утверждение положений о них;

- согласованию возможности заключения трудовых договоров с лицами для назначения на руководящие должности администрации;

- рассмотрению ежегодного отчета главы муниципального образования, главы администрации города о результатах их деятельность и деятельности администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных городской думой;

- контролю за исполнением должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения;

- осуществлению иных полномочий, отнесенных Уставом к компетенции городской думы^[19].

Глава муниципального образования «Город Братск» избирается депутатами городской думы из своего состава и является председателем городской думы. Глава муниципального образования «Город Братск» обладает определенными Уставом города полномочиями, подконтролен и подотчетен населению и городской думе.

За администрацией и главой администрации в соответствии с Уставом муниципального образования «Город Братск» закреплены исполнительно-распорядительные функции.

К полномочиям администрации города относятся:

- составление проекта бюджета города;

- владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом в порядке, определенном городской думой;

- управление и распоряжение земельными участками и другие вопросы обеспечения жизнедеятельности городского сообщества^[20].

Глава администрации города согласно Уставу назначается на должность по контракту по результатам конкурса на срок полномочий назначившей его городской думы. Контракт заключает глава муниципального образования «Город Братск».

Глава администрации:

- формирует администрацию города;

- определяет штаты и наделяет полномочиями руководителей структурных подразделений администрации;

- ежегодно отчитывается о результатах своей деятельности и деятельности администрации города;

- исполняет и другие полномочия, определенные Уставом города.

То есть согласно действующему законодательству и принятым органами местного самоуправления уставам представительные органы местного самоуправления, наряду с другими функциями, обладают функциями контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Одной из форм контроля, обозначенной в Уставе Братска, является ежегодный отчет главы администрации перед городской думой о своей деятельности и деятельности администрации. Однако ни законодательство, ни Устав города не определяют форму и требования к содержанию отчета, не определена методическая база подготовки такого отчета.

Федеральными законами, принятыми в 2014—2015 гг., расширен перечень вариантов формирования органов местного самоуправления, а право выбора этих вариантов передано региональным властям.

Само по себе расширение вариативности структуры муниципальных органов имеет позитивное значение. Увеличение числа моделей формирования представительных органов и способов наделения полномочиями глав муниципальных образований должно было в замысле привести к более гибкой законодательной регламентации субъектами РФ данной сферы общественных отношений и определить более конкретные требования к организации и осуществлению местного самоуправления, которые полнее учитывали бы исторические и иные местные традиции и особенности и позволяли эффективно решать вопросы местного значения в интересах населения.

Однако в ряде регионов пошли по другому пути. Законодатели субъектов РФ, пользуясь фактически не ограниченной свободой усмотрения, определили одинаковые безальтернативные правила организации местной власти для каждого типа или даже для всех типов муниципальных образований. В то же время устанавливался один обязательный вариант организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании (прежде всего это касается городов — столиц субъектов РФ). Направленность такого подхода состоит в ограничении прямых выборов органов МСУ, что приводит к дальнейшему отчуждению населения от местной власти.

В конечном счете, это серьезно изменяет конституционную сущность местного самоуправления как важнейшей формы народовластия, способа самоорганизации населения для инициативного решения вопросов местного значения в рамках закона (ст. 3, 12, 130, 131 Конституции РФ).