Файл: Кадровое обеспечение органов местного самоуправления: состояние и пути оптимизации.(Теоретические основы кадрового обеспечения государственных правоохранительных органов ).pdf

1) структура государственной гражданской службы Российской Федерации является двухуровневой: на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, в то время как гражданин, исполняющий военную или правоохранительную службу, может являться исключительно федеральным служащим;

2) порядок несения военной и правоохранительной службы регулируется только федеральным законодательством, а исполнение государственной гражданской службы – федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ;

3) государственный служащий на должность государственной гражданской службы и правоохранительной службы осуществляет свою деятельность полностью на профессиональной основе, а на военной службе – частично;

4) граждане проходят военную службу в отличие от гражданской государственной службы не только в государственных органах, но и в специализированных государственных военных организациях;

5) государственная гражданская служба и правоохранительная служба Российской Федерации основывается на принципах добровольного замещения должностей, а гражданин для исполнения обязанностей военной службы может привлекаться не только по изъявлению своего желания, но и по призыву, т.е. закрепленной в ст. 59 Конституции обязанности по защите Отечества, являющимся долгом и обязанностью каждого гражданина Российской Федерации;

6) государственная гражданская служба финансируется как из федерального, так и из регионального бюджетов, а все расходы, связанные с несением военной и правоохранительной службы, возложены на федеральный бюджет;

7)государственным гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации, а гражданином, проходящим военную службу, - граждане, не имеющие иностранного гражданства или подданства, так и граждане, имеющие гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранные граждане.

Данный перечень отличительных особенностей между военной службой и государственной гражданской службы не является исчерпывающим и его можно продолжать и далее по различным основаниям: по порядку и основаниям привлечения к ответственности, условиям и порядке выплаты материального обеспечения, пенсионного обеспечения и т.д.

В литературе можно также встретить высказывания о тесной взаимосвязи государственной гражданской службы с муниципальной службой. В частности, А.Ю. Кирьянов отмечает, что «государственная служба и муниципальная служба базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление, единства ограничений и обязательств при прохождении службы и т.д.»^[16].

Согласимся с мнением А.В. Гусева, что при исследовании социально-трудовых аспектов государственной службы правомерно исходить из иного их соотношения: рассматривать государственную службу в виде профессиональной трудовой деятельности, осуществляемой в составе общественной организации труда^[17].

С точки зрения данной классификации профессиональную деятельность государственных гражданских служащих, безусловно, нужно относить к классу несамостоятельного, наемного труда.

Коренное отличие государственной гражданской службы от деятельности лиц, замещающих государственные должности, состоит в несамостоятельном, производном содержании государственно-служебной деятельности. Посредством гражданской службы лишь обеспечивается исполнение полномочий государственных органов и лиц, занимающих государственные должности. Поэтому по сравнению с деятельностью этих лиц государственная служба имеет обеспечительный и потому подчиненный характер.

Федеративный порядок устройства нашего государства предопределил формирование государственной гражданской службы двух уровней: на федеральном и региональном (в каждом из 83 субъектов Федерации). В частности, ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» подразделяет государственную гражданскую службу на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ^[18].

Согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная гражданская служба в соответствии находится в ведении Российской Федерации. В тоже время, как следует из положения ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъектов Российской Федерации. При этом, основное предназначение государственной гражданской службы субъекта РФ, по мнению О.В. Поповой, состоит в «обеспечении деятельности субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации»^[19].

Существуют различные виды классификации принципов государственной гражданской службы. Так, Ю.Н. Старилов выделяет отраслевые, характеризующие весь институт государственной службы, и конкретно-институциональные, применяемые к определенным правоотношениям в рамках прохождения гражданской службы. Кроме того, им проводится разделение принципов на конституционные и организационные. Первая группа обусловлена положениями Конституции Российской Федерации и конкретизируется в законодательстве, а вторая группа - отражает механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата, обеспечение эффективной административной деятельности в государственных органах. Д.Н. Бахрах среди принципов государственной службы выделяет принципы законности, демократизма, профессионализма, социально-правовой защиты служащих^[20].

Иной точки зрения придерживаются Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, которые указывают на необходимость рассмотрения двух групп принципов: принципы государственной службы и принципы служебного права. При этом, принципы первой группы обладают более широким характером по сравнению с принципами служебного права^[21].

Если мы посмотрим положения Закона Красноярского края от 20.12.2005 г. № 17-4314 «Об особенностях организации и правового регулирования государственной гражданской службы Красноярского края»^[22], то он вообще не содержит принципов функционирования государственной гражданской службы Красноярского края. Таким образом, можно предположить, что региональный законодатель подразумевает распространение принципов, закрепленных федеральным законодательством, в правовом регулировании государственной гражданской службы Красноярского края. Между тем, их отсутствие в Законе Красноярского края от 20.12.2005 г. № 17-4314 считаем пробелом регионального законодательства. В связи с изложенным, считаем необходимым закрепить принципы государственной гражданской службы Красноярского края в региональном законе, притом расширив его по сравнению с перечнем принципов, закрепленных Федеральным законом «О государственной гражданской службы», что допустимо согласно действующему законодательству.

1.2 Специфика кадрового обеспечения правоохранительных органов: нормативно-правовой аспект

Нормативно-правовое регулирования вопросов кадрового обеспечения полиции имеет значение в функционировании института. Анализ обеспеченности нормативно-правовыми источниками всех аспектов отбора кандидатов на должности полиции показал явное отставание нормативно-правового обеспечения службы от активно формирующегося законодательства о государственной гражданской службе, что не может не отражаться негативно на результатах оперативно-служебной деятельности и в целом на престиже правоохранительных органов.

В сегодняшний день в распоряжении органов внутренних дел имеется специальных федеральный закон, который регламентирует большинство ключевых моментов поступления, прохождения и прекращения сотрудниками службы в органах внутренних дел^[23]. Не смотря на наличие отдельных нормативно-правовых актов, вопрос о месте службы в органах внутренних дел в общей системе государственной службы остается не до конца определенным. Рассмотрим данный аспект более полно. Ч.1 ст.2 Федерального закона №58 «О системе государственной службы» ^[24] определено, что в систему государственной службы входят гражданская, военная и правоохранительная службы.

При этом несмотря на отнесением ФЗ №58 «О системе государственной службы РФ» правоохранительной службы вообще, а следовательно, и службы в органах внутренних дел к виду государственной службы, окончательным решением данного вопроса можно считать момент когда будет издан Указ Президента Российской Федерации, который однозначно определил бы место службы в органах внутренних дел в общей системе государственной службы.

При этом стоит отметить, что нормативно-правовое регулирование института службы в органах внутренних дел не стоит на месте и постепенно развивается. Так, п. 1 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дает следующее определение: «служба в органах внутренних дел – федеральная государственная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях в органах внутренних дел Российской Федерации, а также на должностях, не являющихся должностями в органах внутренних дел, в случаях и на условиях, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации».

Следовательно, опираясь на то, что служба в органах внутренних дел, как и правоохранительная несет перед собой цель в исполнении законов, обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина, можно определить ее в качестве одного из видов правоохранительной государственной службы^[25].

Перейдем от определения места службы в органах внутренних дел в системе государственной службы к вопросу о требованиях к квалификационному отбору сотрудников данного института государственной службы. Для этого следует рассмотреть некоторые проблемы практического характера в области кадрового обеспечения.

Приказом МВД России от 18.07.2014 № 595 (ред. от 29.07.2016) «О некоторых вопросах поступления граждан Российской Федерации на службу в органы внутренних дел Российской Федерации» определена инструкция регулирующая порядок отбора граждан на службу в органы внутренних дел. В соответствии с данным нормативно-правовым актом основная цель отбора граждан Российской Федерации на службу в органы внутренних дел заключается в приеме на службу в органы внутренних дел граждан, которые способны к выполнению служебных обязанностей сотрудника органов внутренних дел добросовестно и на высоком профессиональном уровне.

Так, например, к кандидату на службу в ОВД предъявляются следующие общие требования, предусмотренные ст. 17 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»:

1. возраст от 18 до 35 лет для лиц, впервые поступающих на службу в ОВД;

2. соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к отдельным должностям в ОВД;

3. гражданство Российской Федерации;

4. знание и владение государственным языком;

5. наличие личностных и деловых качеств, физической подготовки и состояние здоровья, позволяющие осуществлять служебные обязанности;

6. отсутствие обстоятельств, исключающих возможность несения службы в ОВД, предусмотренных ч. 5 ст. 17 ФЗ № 342.

Особого внимания заслуживают квалификационные требования к кандидатам на службу в ОВД, предусмотренные ст. 9 ФЗ № 342, которые носят общий характер, отражают основные свойства личности кандидата на службу и классифицируются по уровню должностей, начиная от рядового и заканчивая высшим начальствующим составами. Условно их можно разделить на следующие виды:

• Профессиональные требования (интеллектуальный критерий).
• Требования, предъявляемые к личности кандидата, претендующего на замещение должности сотрудника ОВД (психологический критерий).
• Требования, предъявляемые к состоянию здоровья (физиологический и медицинский критерии)^[26].

В группу профессиональных требований законодатель, кроме того, включает требования к образованию, дифференцируя их по уровню должностей. Логика здесь достаточно проста: чем выше уровень должности, тем выше уровень образования. Так, например, п. 2 ст. 9 ФЗ № 342 предъявляет следующие требования к уровню образования:

• должности рядового и младшего начальствующего составов — среднее общее образование;
• должности среднего начальствующего состава — среднее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности;
• должности старшего и высшего начальствующего состава — высшее образование, соответствующее направлению деятельности.

К примеру, в соответствии с ч. 2 ст. 9 Закона «О службе в органах внутренних дел» к любому сотруднику органов внутренних дел, замещающему должность среднего, старшего и высшего начальствующего состава, предъявляются требования о наличии образования (среднего или высшего профессионального), соответствующего направлению деятельности. При этом сотрудникам среднего, старшего и высшего начальствующего состава, в выполнение обязанностей которых входит расследование или организация расследования уголовных дел, административное расследование, рассмотрение дел об административных правонарушениях либо проведение антикоррупционных и правовых экспертиз, необходимо иметь высшее профессиональное юридическое образование.