Файл: Прокурорский надзор в Российской Федерации.pdf

124 дов. В то же время в прокурорской деятельности, если исходить из терми- нологии, предложенной А. Ю. Винокуровым, есть некоторые участки дея- тельности, которые не именуются функциями прокуратуры, но их в пол- ной мере можно и следует, по мнению автора учебного пособия, отнести к ним. Например, деятельность прокуратуры по проведению антикоррупци- онной экспертизы нормативных правовых актов (статья 9.1 Закона)
1
; рас- смотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений (статья 10 Закона)
2
; деятельность по надзору за исполнением государственного единого учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности и раскрываемости преступлений
3
; контроль за со- ответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам
4
;
деятельность прокуратуры по разъяснению зако- нодательства, направленного на преодоление правового нигилизма и по- вышение правовой культуры населения (пропаганда права)
5
. Однако
А. И. Гальченко считает, что проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также рассмотрение и раз- решение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений все же нельзя рассматривать в качестве функций. Тем самым, в очередной раз подтвер- ждается, что исследование понятий «основные направления деятельности прокуратуры» и «иные функции» несомненно требуют их научного осмысления и вызывают обоснованную теоретическую дискуссию.
Итак, рассмотрим содержание основных функций прокурорской дея- тельности.
Функция уголовного преследования
6
. Уголовное преследование представляет собой одну из самых значимых, стержневых функций рос- сийских органов прокуратуры. Под ним необходимо понимать действия
1
Карпов Н. Н. Прокуратура: надзор или деятельность / Н. Н. Карпов. – № 8. – С. 7–11.
2
Гальченко А. И. Функции прокуратуры Российской Федерации: спорные вопросы / А. И. Гальченко // Закон- ность. – 2011. – № 12. – С. 62–65.
3
Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении со- общений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия : Приказ Генпрокуратуры России от 05.09.2011 г. № 277 (ред. от 19.08.2021 г.).
4
Винокуров А. Ю. Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам как самостоятельная функция прокуратуры / А. Ю. Винокуров // Административное и муници- пальное право. – 2013. – № 2. – С. 108–112.
5
Об организации в органах прокуратуры Российской Федерации работы по правовому просвещению и право- вому информированию : Приказ Генпрокуратуры России от 02.08.2018 г. № 471.
6
Савицкий В. М. Стержневая функция прокуратуры
– осуществление уголовного преследования / В. М. Савиц- кий // Российская юстиция. – 1994. – № 10. – С. 24–28.

125 прокуроров, направленные на обеспечение неотвратимости ответственно- сти лиц, виновных в совершении преступлений, на стадии предваритель- ного расследования (вынесение мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или ор- ган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фак- там выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, направлении дел с обвинительным заключением и актом в суд и т. д.), а также поддержание государственного обвинения в судах.
Функция уголовного преследования имеет тесную связь с главной функцией прокуратуры – надзором за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации и с функцией участия прокурора
в рассмотрении судами уголовных дел. В соответствии с пунктом 2 ста- тьи 35 Закона о прокуратуре РФ поддержание прокурором обвинения в суде является формой осуществления уголовного преследования в судеб- ных стадиях. Обвинительная речь прокурора, которую он произносит по завершении судебного следствия, являясь важнейшей частью участия прокурора в рассмотрении судом уголовного дела, вместе с тем относится и к содержанию функции уголовного преследования.
Функция координации деятельности правоохранительных орга-
нов по борьбе с преступностью. Под ней понимается координация дея- тельности по борьбе с преступностью, организуемая прокурорами в целях обеспечения согласованности усилий правоохранительных органов госу- дарства, с учетом их компетенции, в решении общих задач
1
Правовой основой координации органами прокуратуры деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью являются нормы статей 1 и 8 Закона о прокуратуре РФ. Они устанавливают, что Генераль- ный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры ко- ординируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов (в ред. Федеральных зако- нов от 30.06.2003 г. № 86-ФЗ, от 03.07.2016 г. № 305-ФЗ).
1
Шобухин В. Ю. Роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов / В. Ю. Шобу- хин // Безопасность бизнеса. – 2007. – № 1. – С. 7–8; Руденко Ю. И. К вопросу о координации правоохранитель- ной деятельности / Ю. И. Руденко // Российская юстиция. – 2010. – № 11. – С. 56–58.

126
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями как функция прокуратуры впервые была закреплена в Законе «О прокуратуре СССР» 1979 г.
1
В ко- ординационных мероприятиях принимали участие и суды. В дальнейшем возобладала позиция, нашедшая отражение в Концепции о судебной ре- форме в Российской Федерации, в соответствии с которой было признано нежелательным участие судей в координационных совещаниях по вопро- сам борьбы с преступностью. Основная функция судов состоит в отправ- лении правосудия. И поскольку судьи занимают в системе правоохрани- тельных органов особое место, являются носителями судебной власти, то их участие в работе координационных совещаний представлялось не чем иным, как влиянием на их независимость и самостоятельность.
В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции
1992 г. функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью не упоминалась. Но в условиях резкого роста преступности, в структуре которой все большую долю стали занимать орга- низованная преступность, тяжкие и особо тяжкие преступления, весьма быстро проявилась ошибочность исключения такой функции. В связи с этим на основании Указа Президента Российской Федерации от 20.10.1993 г.
«О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной ре- формы в Российской Федерации»
2
была устранена эта ошибка, и на Гене- рального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров возложена обя- занность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В последующем данное положение получило свое закрепление в Законе о прокуратуре РФ
3
Указом Президента Российской Федерации № 567 от 18.04.1996 г. было утверждено Положение о координации деятельности правоохрани- тельных органов по борьбе с преступностью, согласно которому коорди- нация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступно- стью осуществляется на основе соблюдения законности, равенства всех
1
Ведомости Верховного Совета СССР. – 1979. – № 49. – Ст. 843.
2
О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации : Указ
Президента РФ № 1685 от 20.10.93 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – № 43. –
Ст. 4084.
3
Собрание законодательства РФ. – 20.11.1995. – № 47. – Ст. 4472.

127 участников этой деятельности при постановке вопросов, внесении требо- ваний, разработке рекомендаций и мероприятий, самостоятельности каж- дого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему зако- нодательством РФ полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий. Координационная деятельность проводится гласно, в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной тайне и иной охраняемой законом тайне
1
Основными формами координации деятельности правоохранитель- ных органов по борьбе с преступностью являются:
– проведение координационных совещаний руководителей право- охранительных органов;
– обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
– совместные выезды в регионы для проведения согласованных дей- ствий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным орга- нам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положитель- ного опыта;
– проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способ- ствующих их совершению;
– взаимное использование возможностей правоохранительных орга- нов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
– оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасно- сти в процессе деятельности по борьбе с преступностью;
– издание совместных приказов, указаний, подготовка информаци- онных писем и иных организационно-распорядительных документов;
– выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информаци- онных изданий;
– разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.
Перечень форм координации деятельности правоохранительных ор-
1
Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 17. – Ст. 1958; 2003. – № 48. – Ст. 4659.

128 ганов по борьбе с преступностью не является исчерпывающим. На прак- тике могут применяться и другие формы координационной деятельности.
Прокурор созывает координационные совещания и председатель- ствует на них. В качестве председателя координационного совещания прокурор вправе истребовать информацию, необходимую для организа- ции координационной деятельности, создавать рабочие группы из пред- ставителей правоохранительных органов, назначать из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания.
Таким образом, координационные совещания определяют приори- тетные задачи правоохранительных органов; рассматривают и утвержда- ют планы согласованных мероприятий; осуществляют контроль за их реа- лизацией; заслушивают сообщения руководителей правоохранительных органов по вопросам организации координации и проведения согласован- ных мероприятий; разрабатывают рекомендации по предупреждению, раскрытию и пресечению преступлений, информируют о них подчи- ненные им органы; изучают и распространяют опыт эффективной органи- зации координации действий правоохранительных органов.
Функция административного расследования (введена Федераль- ным законом от 21.11.2011 г. № 329-ФЗ). Некоторые авторы склонны счи- тать данную функцию функцией административного преследования
1
. Тем не менее, в том и в другом случае, по мнению автора, ее (функцию) следу- ет рассматривать как самостоятельную, поскольку в пункте 2 статьи 1 За- кона о прокуратуре РФ законодатель, перечисляя основные направления деятельности прокуратуры и функции, указал и на то, что прокурор упол- номочен возбуждать дела об административных правонарушениях и про- водить административное расследование в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами. В частно- сти, согласно части 1 статьи 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административ-
1
Винокуров А. Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации /
А. Ю. Винокуров // Административное и муниципальное право. – 2012. – № 10. – С. 52–56; Винокуров А. Ю.
Участие прокурора в административном преследовании должностных лиц, выполняющих определенные госу- дарственные функции / А. Ю. Винокуров // Административное и муниципальное право.– 2013. – № 1. –
С. 30–35.

129 ном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП
РФ или законом субъекта РФ.
Между тем следует иметь в виду, что прокурор возбуждает дела об административных правонарушениях не только при осуществлении надзорной деятельности. В соответствии с частью 1 статьи 28.4 КоАП РФ к исключительной компетенции прокурора относится возбуждение дел по целому ряду правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. В том числе посягающих на права граждан, на здоровье и общественную нравствен- ность, в сфере обеспечения сохранности собственности, безопасного до- рожного движения, связи и информации, предпринимательской деятель- ности, финансов, порядка управления и др.
Дела об указанных административных правонарушениях могут быть возбуждены прокурором как по результатам проверок в рамках осуществ- ления надзорной деятельности, так и по поступившим в органы прокура- туры обращениям. Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, являются материалы, поступающие из пра- воохранительных органов, других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, а также сооб- щения и заявления физических и юридических лиц и сообщения в сред- ствах массовой информации, когда эти материалы, сообщения и заявления содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. С учетом исключительной компетенции прокурора обя- занность рассмотрения обращений, содержащих данные о наличии собы- тий таких административных правонарушений, возлагается именно на прокурора, который не вправе перепоручить это каким-либо иным орга- нам или должностным лицам. В связи с чем можно констатировать, что данная деятельность является самостоятельной функцией прокуратуры.
Функция участия в рассмотрении дел судами общей юрисдикции
и арбитражными судами. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Данная функ- ция будет раскрыта более подробно в главе II раздела VIII «Функция уча-

130 стия прокурора в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбит- ражными судами».
Функция участия прокуроров в правотворческой деятельности.
Успешное решение органами прокуратуры своих задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства во многом зависит от совершенства нормативных правовых актов.
Уровень правоприменения определяется не только степенью право- сознания и правовой культуры участников правоотношений, но и тем, насколько безупречен тот или иной нормативный правовой акт в части его социальной обусловленности и редакции. Органы прокуратуры не отно- сятся к тем государственным органам, в деятельности которых законо- творчество является прямой функциональной обязанностью. Но при осу- ществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых ак- тов в каждой отрасли (направлении) прокуроры периодически сталкива- ются с несовершенством правовых норм, от которых могут страдать за- конные интересы участников правоотношений, появляются лазейки для ухода от ответственности за правонарушения. Поэтому согласно статье 9
Закона о прокуратуре РФ прокурор при установлении в ходе осуществле- ния своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответству- ющего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополне- нии, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых ак- тов.
Участие прокуроров в нормотворческом процессе также может со- стоять в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на за- седаниях представительных и исполнительных органов.
Такое право прокуроров закреплено в статье 7 Закона о прокуратуре
РФ, согласно которой Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их