Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 224
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
7.
Своеобразное определение государственного органа дает Д.Н.Бахрах. По его мнению, "государственный (муниципальный) орган - это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата (аппарата местного самоуправления), наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которых регламентированы правом"8 .
В литературе высказываются и другие точки зрения: "Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным строительством, заниматься межотраслевым управлением".9
В этом довольно развернутом определении названы некоторые из элементов, которые могут быть отнесены к общей характеристике органа государства.
Новая формулировка более или менее адекватной дефиниции органа государства (государственного органа) должна даваться с учетом того, что соответствующая проблема исследовалась Ю.М.Козловым, Б.М.Лазаревым, В.Т.Василенковым,
Ю.А.Тихомировым, Б.Н.Габричидзе и другими. Некоторые из перечисленных авторов посвятили целые книги или фундаментальные статьи проблематике теории органов государства.
Например, Ю.А.Тихомиров полагает, что понятие "государственный институт" может быть одним из ключевых для го- сударствоведения в целом. Это относительно самостоятельный структурный элемент государственной организации, оформленный в организационно-правовом отношении и предназначенный для решения определенных государственных задач. Ученый выделяет три типа государственных институтов, в частности организационно- функциональные, главной разновидностью которых являются государственные органы.
Не касаясь вопроса о приемлемости предлагаемой Ю.А.Тихомировым классификации государственных институтов, надо признать плодотворными его выводы о том, что эти институты охватывают не только органы государства, но и все клетки государственной организации (ибо в действительности ее устройство и функции намного богаче -
Б.Е.), законодательной регламентации государственных институтов, в частности, о закреплении главных элементов того или иного института: его природы, цели, порядка создания и функционирования и другие. Важно также его положение об установлении с помощью закона ряда основных элементов статуса государственных органов (характеристика системы органов, порядка формирования, основных задач и направлений деятельности, форм взаимоотношений с иными звеньями государственного аппарата)10 .
В свое время было высказано мнение, что конституционный статус (а именно он в первую очередь регулирует государственные институты, в том числе органы государства) становится все более содержательным и динамичным. Он включает в себя: 1) политическую и государственно-правовую характеристику основных органов государства; 2) определение места различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов, а также их соотношение друг с другом; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) закрепление важнейших принципов их организации и деятельности; 5) установление основ компетенции; 6) виды правовых актов органов и их место в системе права11 .
В литературе также звучала мысль о том, что конституционные основы системы органов государственного управления охватывают все те нормы Конституции Российской Федерации, которые закрепляют: а) систему органов государственной власти и управления; б) порядок их образования; в) их правовой статус, подотчетность и взаимоотношения с другими органами; г) компетенцию этих органов; д) правовую основу их деятельности, наименование издаваемых ими правовых актов и порядок отмены последних.
В целом это было правильным выводом для своего времени, вместе с тем он и тогда требовал уточнений. Во-первых, правовой статус охватывается конституционными нормами частично. Существуют такие нормы текущего законодательства, которые образуют в совокупности правовой статус органа. Далее, дело не только в наименовании правовых актов. Первостепенное значение имеет установление видов правовых актов и их места в правовой системе. Наконец, Конституция Российской Федерации определяет взаимоотношения органов государственного управления не только между представительными органами, но и другими, например, между органами управления и органами прокуратуры.
Проанализируем подробнее соотношение конституционного и правового статуса органов государства. Как видно из изложенного, конституционным статусом охватываются многие важнейшие, основополагающие элементы органа, но далеко не все.
Содержание конституционного статуса значительно у правового статуса, выявление которого предполагает ответы на вопросы: а) органом федеральной власти или органом власти субъекта Российской Федерации является данный орган; б) к какому виду относятся по основному содержанию своей деятельности: орган государственной власти, судебные органы, орган прокуратуры; в) кто учреждает, образует, формирует персонал; г) кому подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответствен, кто может отменять, приостанавливать, изменять и опротестовывать его акты; д) какова компетенция органа; е) кто ему подчинен, подотчетен, подконтролен, чьи акты он может отменять, приостанавливать, изменять, опротестовывать и так далее; ж) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные наименования этих актов;
з) какими государственными символами он может пользоваться;
и) каковы источники финансирования; к) обладает ли он правами юридического лица. (Примерно такой подход использовал Б.М.Лазарев). Иногда к числу элементов правового статуса органа относят также его внутреннюю структуру, основные формы деятельности, виды издаваемых правовых актов. Такое расширение элементов правового статуса государственного органа в целом оправдано.
Таким образом, конституционный и правовой статусы - близкие, родственные, но не идентичные понятия. Соотношение между конституционным статусом и правовым сравнимо с соотношением Конституции, как Основного закона, с законодательством, развивающим и конкретизирующим конституционные нормы и положения. Конституция Российской Федерации стабильна, а текущее законодательство меняется (политическая же практика, в которой задействованы органы государства, может вообще выглядеть очень причудливо).
Как видно из уже ранее сказанного, в литературе высказаны различные мнения и взгляды относительно определения органа государства.
Ю.М.Козлов в свое время полагал, что орган государства представляет собой основную часть механизма государства, непосредственно и от имени государства осуществляющую его задачи и функции посредством определенного вида государственной деятельности; в этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями
12 .
Свою, достаточно оригинальную трактовку сущности органа государства представил Б.М.Лазарев. Некоторые высказанные им соображения являются весьма полезными и будут применены при характеристике и определении органа государственной власти. Интересен подход Б.М.Лазарева, который в начале своего анализа дает общую характеристику органов государственной власти как звеньев механизма всякого социального управления, то есть проявляет широкий философский подход при анализе их проблемы. При таком подходе орган может рассматриваться как одна из разновидностей социального института, то есть учреждения (установления), призванного выполнять конкретные публичные функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовлетворения тех или иных индивидуальных, групповых или общественных потребностей. Во всех социальных группах, где имеются хотя бы зачатки организации, кто- то представляет ее интересы вовне, определяет образ поведения членов группы, принимает решения от имени организации.
Макс Вебер отмечал присущее таким институтам наличие рациональных установлений и аппарата принуждения. Он подчеркивал, что "насильственное введение определенного порядка может быть осуществлено органами института, посредством их специфических функций"13.
Норма - "суть любых социальных институтов или организаций. Поэтому без изучения правовых и моральных норм нельзя было бы исследовать институты и организации"14, - утверждал Питирим Сорокин. Представляется, что "социальный институт" можно определить как созданную для выполнения общественно значимых целей и функций структуру, фундаментом которой служит система материальных средств, социально закрепленных и легитимированных норм, конститулизированный порядок выполнения тех или иных действий, поведенческих актов.
Согласно выводу Б.М.Лазарева, орган государства - это "прежде всего определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке... выступает по уполномочию его вовне".
Использование термина "институция" применительно ко всей системе государственной власти, к отдельным ее органам не должно носить абсолютного и безоговорочного характера. В этом случае необходимы определенные рамки, пределы. Думается, что в принципе был прав Б.М.Лазарев, подчеркивая этот момент. Выделим дополнительно такой вывод: не каждое государственное установление и институт - орган государства. Орган - особая, специфическая категория из числа государственно-правовых институтов и понятий.
В государстве имеется немало структурных частей, подразделений государственных органов, которые условно также могут быть названы государственными институциями (например, отдел кадров, плановый отдел министерства - важные его функциональные подразделения). Но это не значит, что они безоговорочно относятся к органам государства.
Прежде чем сделать попытку дать определение категории "орган государственной власти", следует рассмотреть и проанализировать такие понятия, как "государственный орган" и "механизм государства".
Б.М.Лазарев определяет орган государства следующим образом: "Это государственная институция с соответствующим личным составом, официально представляющая наше государство и действующая по его поручению, участвующая в осуществлении его функций, наделенная для этого властными полномочиями и несущая ответственность перед государством за свою деятельность"15 .
Такое определение логично, но требует, как отмечалось выше, существенных дополнений. Следует иметь в виду, что Конституция Российской Федерации серьезно видоизменила терминологию и само деление, классификацию органов государства, базируясь на принципе разделения властей.
В какой-то мере общепринятым является понятие органа государства, то есть не органа государственной власти. Среди специалистов преобладает мнение о принадлежности каждому органу государства ряда признаков. Это установленный государством (органом государственной власти) порядок образования, компетенция, закрепленная в правовых нормах, строго соблюдаемый порядок деятельности (процедура), возможность принятия решений обязательных для исполнения гражданами и должностными лицами, принуждение к исполнению принятых решений, бюджетное финансирование и т.д.
Поэтому с учетом ранее высказанных соображений можно считать приемлемым следующий вариант понятия органа государства: это составное и в то же время относительно обособленное подразделение государственного аппарата, которое участвует в осуществлении задач и функций государства и действует от его имени и по его поручению, имеет соответствующую компетенцию и структуру, наделено установленным законодательством объемом властных полномочий, применяет присущие ему формы и методы деятельности.
Более широкий подход к определению государственного органа демонстрируют другие ученые. Например, по мнению Н.А.Богдановой: "Это обособленная часть механизма государства, предназначенная для выполнения от имени государства его функций,
Своеобразное определение государственного органа дает Д.Н.Бахрах. По его мнению, "государственный (муниципальный) орган - это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата (аппарата местного самоуправления), наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которых регламентированы правом"8 .
В литературе высказываются и другие точки зрения: "Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным строительством, заниматься межотраслевым управлением".9
В этом довольно развернутом определении названы некоторые из элементов, которые могут быть отнесены к общей характеристике органа государства.
Новая формулировка более или менее адекватной дефиниции органа государства (государственного органа) должна даваться с учетом того, что соответствующая проблема исследовалась Ю.М.Козловым, Б.М.Лазаревым, В.Т.Василенковым,
Ю.А.Тихомировым, Б.Н.Габричидзе и другими. Некоторые из перечисленных авторов посвятили целые книги или фундаментальные статьи проблематике теории органов государства.
Например, Ю.А.Тихомиров полагает, что понятие "государственный институт" может быть одним из ключевых для го- сударствоведения в целом. Это относительно самостоятельный структурный элемент государственной организации, оформленный в организационно-правовом отношении и предназначенный для решения определенных государственных задач. Ученый выделяет три типа государственных институтов, в частности организационно- функциональные, главной разновидностью которых являются государственные органы.
Не касаясь вопроса о приемлемости предлагаемой Ю.А.Тихомировым классификации государственных институтов, надо признать плодотворными его выводы о том, что эти институты охватывают не только органы государства, но и все клетки государственной организации (ибо в действительности ее устройство и функции намного богаче -
Б.Е.), законодательной регламентации государственных институтов, в частности, о закреплении главных элементов того или иного института: его природы, цели, порядка создания и функционирования и другие. Важно также его положение об установлении с помощью закона ряда основных элементов статуса государственных органов (характеристика системы органов, порядка формирования, основных задач и направлений деятельности, форм взаимоотношений с иными звеньями государственного аппарата)10 .
В свое время было высказано мнение, что конституционный статус (а именно он в первую очередь регулирует государственные институты, в том числе органы государства) становится все более содержательным и динамичным. Он включает в себя: 1) политическую и государственно-правовую характеристику основных органов государства; 2) определение места различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов, а также их соотношение друг с другом; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) закрепление важнейших принципов их организации и деятельности; 5) установление основ компетенции; 6) виды правовых актов органов и их место в системе права11 .
В литературе также звучала мысль о том, что конституционные основы системы органов государственного управления охватывают все те нормы Конституции Российской Федерации, которые закрепляют: а) систему органов государственной власти и управления; б) порядок их образования; в) их правовой статус, подотчетность и взаимоотношения с другими органами; г) компетенцию этих органов; д) правовую основу их деятельности, наименование издаваемых ими правовых актов и порядок отмены последних.
В целом это было правильным выводом для своего времени, вместе с тем он и тогда требовал уточнений. Во-первых, правовой статус охватывается конституционными нормами частично. Существуют такие нормы текущего законодательства, которые образуют в совокупности правовой статус органа. Далее, дело не только в наименовании правовых актов. Первостепенное значение имеет установление видов правовых актов и их места в правовой системе. Наконец, Конституция Российской Федерации определяет взаимоотношения органов государственного управления не только между представительными органами, но и другими, например, между органами управления и органами прокуратуры.
Проанализируем подробнее соотношение конституционного и правового статуса органов государства. Как видно из изложенного, конституционным статусом охватываются многие важнейшие, основополагающие элементы органа, но далеко не все.
Содержание конституционного статуса значительно у правового статуса, выявление которого предполагает ответы на вопросы: а) органом федеральной власти или органом власти субъекта Российской Федерации является данный орган; б) к какому виду относятся по основному содержанию своей деятельности: орган государственной власти, судебные органы, орган прокуратуры; в) кто учреждает, образует, формирует персонал; г) кому подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответствен, кто может отменять, приостанавливать, изменять и опротестовывать его акты; д) какова компетенция органа; е) кто ему подчинен, подотчетен, подконтролен, чьи акты он может отменять, приостанавливать, изменять, опротестовывать и так далее; ж) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные наименования этих актов;
з) какими государственными символами он может пользоваться;
и) каковы источники финансирования; к) обладает ли он правами юридического лица. (Примерно такой подход использовал Б.М.Лазарев). Иногда к числу элементов правового статуса органа относят также его внутреннюю структуру, основные формы деятельности, виды издаваемых правовых актов. Такое расширение элементов правового статуса государственного органа в целом оправдано.
Таким образом, конституционный и правовой статусы - близкие, родственные, но не идентичные понятия. Соотношение между конституционным статусом и правовым сравнимо с соотношением Конституции, как Основного закона, с законодательством, развивающим и конкретизирующим конституционные нормы и положения. Конституция Российской Федерации стабильна, а текущее законодательство меняется (политическая же практика, в которой задействованы органы государства, может вообще выглядеть очень причудливо).
Как видно из уже ранее сказанного, в литературе высказаны различные мнения и взгляды относительно определения органа государства.
Ю.М.Козлов в свое время полагал, что орган государства представляет собой основную часть механизма государства, непосредственно и от имени государства осуществляющую его задачи и функции посредством определенного вида государственной деятельности; в этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями
12 .
Свою, достаточно оригинальную трактовку сущности органа государства представил Б.М.Лазарев. Некоторые высказанные им соображения являются весьма полезными и будут применены при характеристике и определении органа государственной власти. Интересен подход Б.М.Лазарева, который в начале своего анализа дает общую характеристику органов государственной власти как звеньев механизма всякого социального управления, то есть проявляет широкий философский подход при анализе их проблемы. При таком подходе орган может рассматриваться как одна из разновидностей социального института, то есть учреждения (установления), призванного выполнять конкретные публичные функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовлетворения тех или иных индивидуальных, групповых или общественных потребностей. Во всех социальных группах, где имеются хотя бы зачатки организации, кто- то представляет ее интересы вовне, определяет образ поведения членов группы, принимает решения от имени организации.
Макс Вебер отмечал присущее таким институтам наличие рациональных установлений и аппарата принуждения. Он подчеркивал, что "насильственное введение определенного порядка может быть осуществлено органами института, посредством их специфических функций"13.
Норма - "суть любых социальных институтов или организаций. Поэтому без изучения правовых и моральных норм нельзя было бы исследовать институты и организации"14, - утверждал Питирим Сорокин. Представляется, что "социальный институт" можно определить как созданную для выполнения общественно значимых целей и функций структуру, фундаментом которой служит система материальных средств, социально закрепленных и легитимированных норм, конститулизированный порядок выполнения тех или иных действий, поведенческих актов.
Согласно выводу Б.М.Лазарева, орган государства - это "прежде всего определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке... выступает по уполномочию его вовне".
Использование термина "институция" применительно ко всей системе государственной власти, к отдельным ее органам не должно носить абсолютного и безоговорочного характера. В этом случае необходимы определенные рамки, пределы. Думается, что в принципе был прав Б.М.Лазарев, подчеркивая этот момент. Выделим дополнительно такой вывод: не каждое государственное установление и институт - орган государства. Орган - особая, специфическая категория из числа государственно-правовых институтов и понятий.
В государстве имеется немало структурных частей, подразделений государственных органов, которые условно также могут быть названы государственными институциями (например, отдел кадров, плановый отдел министерства - важные его функциональные подразделения). Но это не значит, что они безоговорочно относятся к органам государства.
Прежде чем сделать попытку дать определение категории "орган государственной власти", следует рассмотреть и проанализировать такие понятия, как "государственный орган" и "механизм государства".
Б.М.Лазарев определяет орган государства следующим образом: "Это государственная институция с соответствующим личным составом, официально представляющая наше государство и действующая по его поручению, участвующая в осуществлении его функций, наделенная для этого властными полномочиями и несущая ответственность перед государством за свою деятельность"15 .
Такое определение логично, но требует, как отмечалось выше, существенных дополнений. Следует иметь в виду, что Конституция Российской Федерации серьезно видоизменила терминологию и само деление, классификацию органов государства, базируясь на принципе разделения властей.
В какой-то мере общепринятым является понятие органа государства, то есть не органа государственной власти. Среди специалистов преобладает мнение о принадлежности каждому органу государства ряда признаков. Это установленный государством (органом государственной власти) порядок образования, компетенция, закрепленная в правовых нормах, строго соблюдаемый порядок деятельности (процедура), возможность принятия решений обязательных для исполнения гражданами и должностными лицами, принуждение к исполнению принятых решений, бюджетное финансирование и т.д.
Поэтому с учетом ранее высказанных соображений можно считать приемлемым следующий вариант понятия органа государства: это составное и в то же время относительно обособленное подразделение государственного аппарата, которое участвует в осуществлении задач и функций государства и действует от его имени и по его поручению, имеет соответствующую компетенцию и структуру, наделено установленным законодательством объемом властных полномочий, применяет присущие ему формы и методы деятельности.
Более широкий подход к определению государственного органа демонстрируют другие ученые. Например, по мнению Н.А.Богдановой: "Это обособленная часть механизма государства, предназначенная для выполнения от имени государства его функций,