Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 184
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
-
Принцип системности органов власти. Термин "система" применительно к государственным органам четко прописан в конституционных нормах. Конечно, явление системности применяются к определенному кругу государственных органов в разной степени. Например, термин "система" сложнее применить к органам законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, поскольку и правовой статус, и наименование, и порядок образования и сроки легислатуры у них разные; каждый законодательный орган имеет свои существенные особенности. (Этот крайне серьезный вопрос предметно рассматривается во втором параграфе настоящей главы.)
Например, по отношению к органам исполнительной власти, стремясь укрепить исполнительную вертикаль, Конституция Российской Федерации ввела термин "система", установив при этом определенные оговорки, ограничения, отражающие новые характер и условия, в частности, построения и функционирования органов исполнительной власти. Речь идет о ч.2 статьи 77, которая предусматривает следующие особенности. Во-первых, определяются пределы ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И только учитывая указанный объем и определенные данной частью статьи 77 рамки Конституция Российской Федерации устанавливает: федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
3) Здесь вступает в действие принцип иерархии - подчинения нижестоящих органов вышестоящим. То есть указанное единство системы увязывается с вышеназванными особенностями (пределы ведения Российской Федерации, полномочия субъектов Российской Федерации). При этом говорится о единой системе исполнительной власти, а не о единой системе органов исполнительной власти. Как, например, в статье 8 Таможенного кодекса Российской Федерации говорится о единой системе таможенных органов Российской Федерации.
Этот принцип в полном объеме присущ Прокуратуре Российской Федерации (ч.1 статьи 129 Конституции Российской Федерации) и отчасти судебным органам, образующим самостоятельную ветвь "судебной" власти. Словом, принцип иерархии требует дифференцированной интерпретации и применения к определенным видам государственных органов, в первую очередь к органам исполнительной власти. Например, в системе исполнительной власти принцип иерархии означает подчиненность нижестоящих органов вышестоящим, исходя из единства системы, руководство из единого центра нижестоящими органами.
4) Принцип централизации и децентрализации. Долгие годы основополагающим при построении и функционировании государственного механизма был принцип демократического централизма. В новых условиях и с учетом "демонтажа" административно- командной системы демократический централизм стал препятствием на пути коренных социально-экономических и политических преобразований, и новая Конституция Российской Федерации не учла его. Значит ли это, что от элементов централизации и децентрализации, без учета которых не может функционировать ни одно демократическое, свободное правовое и цивилизованное государство следует отказаться? Конечно, нет. Необходимо только разумное и сбалансированное сочетание централизации и децентрализации при построении и деятельности органов государственной власти.
Чтобы эффективно и нормально управлять (участвовать в управлении) общественными процессами (экономическими, политическими, социальными), необходимо в организации управления применять как элементы централизации, так и децентрализации, что в сочетании сможет обеспечить в целом эффективность деятельности управления, особенно органов исполнительной и судебной власти. Децентрализация - это закрепление в законодательном порядке предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсутствует "расщепление" предметов ведения и полномочий по вертикали, что имеет место при совместном ведении21 .
Сказанное выше позволяет сделать общий вывод: сочетание централизации с децентрализацией является относительно оптимальным вариантом, принципом построения и функционирования органов государственной власти с учетом их четкого деления на федеральные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации.
-
Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий. Каждый орган власти наделен определенными, свойственными ему полномочиями, и в то же время его компетенция, то есть функции, права и обязанности, должна быть юридически четко фиксирована, закреплена в определенных нормативно- правовых актах. Каждый орган власти имеет свой правовой статус, в котором фиксируются задачи, функции, полномочия. Это положение полностью относится к органам как законодательной, так и исполнительной и судебной власти. Фиксирование их функций и полномочий осуществляется в различного вида правовых актах. Например, фиксирование функций палат Федерального Собрания, Правительства и Президента Российской Федерации - в Конституции и в соответствующих Федеральных конституционных законах, функций Конституционного Суда - в Конституции и в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде; функций министерств - в положениях о них и тому подобное. -
Принцип профессионализма и компетентности. Хотя данный принцип можно считать всеобщим для любой из систем органов или институтов государственной власти, для органов исполнительной и судебной власти, в силу их характера, особенностей, функций, целевого предназначения и других моментов, данный принцип имеет особое значение.
В сущности, по содержанию эта деятельность может быть условно названа правительственной. Для ее осуществления крайне необходим развитый профессионализм и компетентность, без которых ни о каком эффективном общем управлении, согласовании действий различных по характеру министерств, государственных комитетов, других государственных органов не может быть и речи, не говоря уже о направленной на решение общегосударственных задач "штабной" деятельности в целом. Поэтому этот принцип должен быть реализован в правительственной деятельности сотрудников, функционеров и тем более - занимающих в государственном аппарате более или менее значимые должности лиц. Аналогично это относится к деятельности судов, где установлены особые требования к профессиональной подготовке лиц, занимающих должности судей.
7) Принцип законности пронизывает всю систему органов государственной власти. Каждый из них действует на основе Конституции, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации.
В этом случае необходимо подчеркнуть, что как вся система власти в Российской Федерации, так и отдельные ее ветви и органы требуют соответствующего и эффективного правового регулирования, то есть наличия правовой основы.
Исходные, фундаментальные положения на сей счет содержатся в самой Конституции Российской Федерации, остальные (текущее, динамичное регулирование, касающееся органов власти) - в федеральных законах, других многочисленных нормативно-правовых актах.
-
Принцип гласности обусловлен самим содержанием и духом Конституции Российской Федерации и распространяется, с известной спецификой, на органы всех трех ветвей государственной власти. Собственно без открытости, гласности нельзя серьезно говорить о демократизме и правовом государстве. -
Принцип наделения функциями и полномочиями путем передачи от одной части (подсистемы) органов исполнительной власти другой ее части (подсистеме) определенной части своих полномочий. Этот принцип юридически закреплен в ч. 2 и 3 статьи 78 Конституции Российской Федерации. Наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Реализация этого принципа позволяет, например, исключить какое-либо полномочие из компетенции государственного органа и включить его в компетенцию местного самоуправления (ч.2 статьи 123 Конституции Российской Федерации). -
Принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Этот принцип - следствие действия принципа разделения властей, отраженных в ряде статей Конституции Российской Федерации - п. "г" статьи 71; п."н" статьи 72; статья 73; ч. 1,2 статьи 77; ч.2 статьи 80. -
Принцип участия граждан в формировании (избрании) органов законодательной и исполнительной власти. В сущности, данный принцип закреплен в статье 32 Конституции Российской Федерации и в текущем законодательстве, в частности, применительно к выборам глав администраций, краев и областей (губернаторов). -
Принцип контроля в процессе организации и функционирования органов власти. Контроль - всеобщее начало, которое пронизывает все властные звенья и ячейки государственного механизма как системы. Эта крупная проблема требует отдельного анализа.
Таким образом, нами в целостном виде проанализированы основные принципы организации и деятельности органов государственной власти, которые в совокупности характеризуют демократизм и специфику механизма функционирования власти в Российской Федерации, построенного на основе "разделения властей". Вместе с тем представляется более важным продолжить исследование понятия системы органов государственной власти по Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году.
§2. Понятие системы органов государственной власти по Конституции Российской Федерации
Системы государственных органов в разных странах неодинаковы. Они зависят от географических факторов (в малых государствах, где нет административно-территориального деления, выпадает наиболее массовое звено - местные органы), от национального состава населения (в ряде стран создаются национально- государственные единицы и, следовательно, особые органы), от федеративной или унитарной структуры государства (в федерациях есть особая система органов ее субъектов), от политического режима (особая система органов управления существует, например, в условиях военных режимов) и так далее. Важнейшее значение имеют господствующая в стране идеология, политическая доктрина и конституционно-правовая концепция, которыми руководствуются лица, стоящие у рычагов управления обществом. Например, В.Е.Чиркин различает три основные современные модели систем государственных органов: централизованно-сегментарную, моноцефальную ("цефале"по-древнегречески - голова) и монотеократическую.22
Централизованно-сегментарная система неразрывно связана с концепцией разделения властей и системой сдержек и противовесов, с постулатом, согласно которому органами государственной власти являются только основные центральные органы, действующие в масштабе всей страны (глава государства, парламент, правительство и другие), а также их представители на местах. Выборные же органы на местах рассматриваются лишь как органы местного самоуправления. На облик этой системы оказывают влияние и другие факторы, а именно, принципы правления большинства и защиты прав меньшинства, правового государства и другие.
Эта система складывается из нескольких видов различных органов, формируемых неодинаковыми способами, имеющих определенную компетенцию и особенности функционирования. Эти различия, коренящиеся в идее разделения властей, определяют сегментарную сторону системы. В то же время это вовсе не разрозненный набор элементов, органы государства объединены общими задачами, целями управления обществом, методами управления, имеющими единые принципы. Только взятые все вместе они составляют целостную систему, что обусловливает ее нейтралистскую сторону.
Органы данной системы можно классифицировать по трем видам, каждый из которых является, в свою очередь, определенной подсистемой. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Такая система может существовать только в условиях гражданских режимов. Она особенно эффективна в развитых странах в условиях политической стабильности, прочного политического плюрализма. Попытки ввести ее в ряде развивающихся стран оказывались неудачными, хотя в отдельных из них, при особенно благоприятных условиях (определенный уровень политической культуры, соответствующие традиции, длительный предшествующий опыт использования некоторых ее элементов и др.), она существует, по крайней мере в усеченных вариантах. По нашему мнению, это относится и к современной России.
Рассматривая проблемы, связанные с организацией системы органов государственной власти, прежде всего стоит обратиться к опыту регламентирования статуса высших органов государственной власти в предыдущих Конституциях. Иначе просто не будет понятно, какая же система органов государственной власти создана и развивается в современной России.
В недавнем прошлом только совокупность Советов народных депутатов считалась единой системой органов государственной власти, в эту систему не включались органы государственного управления, органы суда. Это содержавшееся в Конституции СССР 1977 года, Конституции РСФСР 1978 года и в Конституциях других союзных и автономных республик. Положение о том, что Советы народных депутатов непосредственно руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.
Теория Советов как полновластных и "работающих корпораций", обладающих полнотой государственной власти и соединяющих в своей деятельности законодательство, организацию исполнения законов и контроль, обусловила включение в основные законы Союза ССР и республик такого положения, которое опровергалось правительственными постановлениями и практикой работы партийных и исполнительных органов23 .
Предыдущие Конституции СССР и республик закрепляли не только единую в лице Советов народных депутатов систему органов государственной власти но и определяли, соответственно, высшие органы государственной власти и управления СССР, высшие органы государственной власти и управления в союзных республиках, высшие органы государственной власти и управления автономных республик, местные органы государственной власти и управления. Таким образом, органы государственной власти в целом подразделялись на высшие (СССР, союзных и автономных республик) и местные органы государственной власти и управления. Из названной градации государственных органов -органы государственной власти СССР и республик, органы государственного управления (Совет Министров СССР - Правительство СССР - высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР; Совет Министров союзной республики - Правительство союзной республики - высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти союзной республики; Совет Министров автономной республики - Правительство автономной республики; исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов) - исключались органы правосудия.
