Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 181
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
определенным образом внутренне организованная, действующая в рамках установленной правом концепции государственно-властных полномочий"16 .
В этом определении орган государства не ограничивается узкими рамками "государственного аппарата", а именуется частью, составляющей "механизм государства".
В этой связи можно сделать вывод, что государственные органы, образованные непосредственно государством для выполнения функций от его имени (Центральная избирательная комиссия РФ) независимо от органов государственной власти и других государственных органов, непосредственно входят в механизм государства.
Органами государственной власти для обеспечения выполнения своих функций также могут создаваться государственные органы, представляющие собой мощные звенья госаппарата и входящие в механизм государства опосредовано. Например, Федеральным Собранием - Счетная палата РФ, Президентом РФ - его Администрация.
Механизм государства включает в себя и органы государственной власти- законодательной, исполнительной и судебной. Составной частью государственного механизма являются государственные институты, которые сложно включить в систему органов государственной власти. Это институт Президента Российской Федерации, занимающий особое положение в государственном механизме. Кроме этого, звеньями, составляющими государственный механизм, являются государственные учреждения, например, Российская академия наук, Государственный академический Большой театр, Московский государственный университет и так далее. К государственному механизму имеют прямое отношение Центральный банк Российской Федерации, государственные унитарные (казенные) предприятия. Таким образом, государственный механизм включает в себя различные составляющие (органы, институты, учреждения, предприятия), объединенные общим государственным началом.
А что же возможно отнести собственно к государственному аппарату? На наш взгляд, органы государственной власти, институт Президента РФ, государственные органы, созданные как непосредственно государством, так и органами государственной власти.
На наш взгляд, представление о государственном механизме и государственном аппарате может уложиться в следующие, разумеется, не бесспорные схемы.
17
Теперь перейдем к непосредственному анализу, исследованию и формулированию понятия "орган государственной власти" в соответствии с концепцией ныне действующей Конституции Российской Федерации.
Ветви государственной власти обладают рядом особенностей, что, конечно, отражается на характере и определении органа государственной власти. Рассмотрим признаки такого органа с учетом общих черт, присущих законодательной, исполнительной и судебной власти, а затем сформулируем его определение, чтобы в дальнейшем исследовать принципы организации и деятельности органов государственной власти на основе принципа - "разделения властей".
Органы государственной власти: 1) являются составной частью механизма (системы) государственной власти; 2) действуют (функционируют) в сферах законодательной, исполнительной или судебной власти; 3) выступают по поручению и осуществляют деятельность от имени российского государства; 4) обладают собственной компетенцией, имеют свою структуру, применяют присущие им формы и методы деятельности; 5) применяют правовые нормы в пределах своей компетенции; 6) издают правовые акты.
Таким образом,
орган государственной власти - составная часть механизма государства, действующего в сфере законодательной, исполнительной либо судебной власти, выступающего по поручению и осуществляющего свою деятельность от его имени, обладающего собственной компетенцией, имеющего свою структуру, использующего присущие ему формы и методы деятельности, применяющего правовые нормы в пределах своей компетенции и издающего нормативные акты.
В Конституции Российской Федерации, федеральных законах, иных нормативно-правовых актах закреплены наиболее общие принципы, характеризующие каждую без исключения ветвь государственной власти, состоящую из законодательных, исполнительных и судебных органов, каждый из которых самостоятелен. Всем этим органам присущи некие общие начала, вытекающие из духа и буквы Конституции Российской Федерации. Это прежде всего основополагающие принципы: демократизма, федерализма, частично выборности, разграничения предметов ведения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, гласности. Перечисленные принципы в значительной мере характеризуют глубоко демократический и цивилизованный характер государства и в то же время в недостаточной степени отражают специфику принципов организации и функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
В правовой литературе имеются различные варианты перечня и трактовки принципов организации и деятельности органов власти.
Профессор Б.М.Лазарев различал социально-политические и организационные принципы государственного управления. Такой подход возможен и в известной мере обоснован, он является особенно распространенным в учебной литературе по административному праву.18
Профессор Ю.М. Козлов несколько иначе, значительно уже понимает названные принципы, которые, по его мнению, сводятся к следующим: принципу федерализма, принципу сочетания централизации и децентрализации, принципу законности19.
Такой подход интересен, но представляется явно недостаточным, не раскрывающим объемности и богатства содержания анализируемого явления.
Исследуя исполнительную власть, некоторые авторы (Д.Н.Бахрах) по существу обходят молчанием проблему принципов построения и деятельности органов исполнительной власти, либо лишь косвенно касаются их, что едва ли соответствует цели и задаче всестороннего исследования специфики органа исполнительной власти.
Д.М.Овсянко говорит о понятии, содержании и основных принципах исполнительной власти, а не органов исполнительной власти, что также едва ли можно признать правильным. Правда, затем в тексте книги автор говорит уже об органах исполнительной власти, которые в своей деятельности руководствуются рядом принципов20 . К ним Д.М.Овсянко относит следующие принципы: народовластия; верховенства закона; разделения и взаимосдерживания властей; разграничения полномочий федеральных и региональных органов (правда, не ясно, какие органы причисляет автор к региональным); законности; гласности; приоритета и гарантированности прав личности; федеративного устройства; централизации; дифференциации (разделения) и фиксирования функций.
Как видим, набор принципов у данного автора оказался весьма разветвленным и сложным, подчас противоречивым и весьма разноплановым, подчеркивающим отсутствие системности в подходе к проблеме и упорядоченности принципов, что не соответствует логике научного изложения правового материала в курсе конституционного и административного права. Вполне естественно, что возможны и другие подходы к такому вопросу, как принципы организации и деятельности органов государственной власти. Выскажем собственные соображения на этот счет.
Вопрос о принципах построения и деятельности государственных органов - многоплановый, сложный, во многом дискуссионный. Он, можно сказать, в немалой степени касается самой сущности соответствующих государственных органов: органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Специфика принципов и их реализации в особенности сложна и многогранна в процессе анализа данной проблемы применительно к органам государственной власти, сущность, статус, место и особенности которых мы исследуем в данной главе.
Всю обозначенную проблему необходимо анализировать, руководствуясь "духом" и текстом Конституции Российской Федерации, в особенности статьей 10, в соответствии с которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Исходя из ч.2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, гласящей, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Аккумулируя ранее высказанные соображения (Г.В.Атаманчуком, К.С.Вельским, Б.М.Лазаревым, Ю.М.Козловым, П.Т.Василенковым, Б.Н.Габричидзе, Д.Н.Бахрахом, А.П.Алехиным, Ц.А.Ямпольской, Д.М.Овсянко, М.И.Пискотиным, В.Г.Вишняковым и другими авторами), попытаемся сгруппировать и представить в целостном виде систему принципов организации (построения) и деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Речь идет именно обо
всех ветвях власти. (В связи с этим два общих замечания: во-первых, принципы не разделяются, искусственно не дифференцируются, а даются, излагаются вместе, так сказать, в консолидированном варианте; во-вторых, чтобы не создавать искусственного разрыва, автор решил перечислить их совместно).
Итак, в систему принципов построения и деятельности органов государственной власти входят: 1) принцип федерализма; 2) принцип системности этих органов; 3) принцип иерархии, подчинения нижестоящих органов власти вышестоящим; 4) принцип централизации, децентрализации функций и решения этой проблемы в самой системе; 5) принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий; 6) принцип профессионализма и компетентности; 7) принцип законности; 8) принцип гласности; 9) принцип наделения функциями и полномочиями и путем передачи одной частью (подсистемой), например органами исполнительной власти, другой ее части (подсистеме) части своих полномочий; 10) принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти; 11) принцип участия граждан в формировании (избрании) органов законодательной и исполнительной власти; 12) принцип контроля в процессе организации и функционирования органов власти.
Приведенная классификация несколько условна, но она позволяет по-новому взглянуть на данную проблему в целом, на систему и специфику принципов, которые характерны именно для построения и деятельности органов государственной власти.
Принцип федерализма как одна из основ построения органов государственной власти глубоко и всесторонне сочетается с принципом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В этом определении орган государства не ограничивается узкими рамками "государственного аппарата", а именуется частью, составляющей "механизм государства".
В этой связи можно сделать вывод, что государственные органы, образованные непосредственно государством для выполнения функций от его имени (Центральная избирательная комиссия РФ) независимо от органов государственной власти и других государственных органов, непосредственно входят в механизм государства.
Органами государственной власти для обеспечения выполнения своих функций также могут создаваться государственные органы, представляющие собой мощные звенья госаппарата и входящие в механизм государства опосредовано. Например, Федеральным Собранием - Счетная палата РФ, Президентом РФ - его Администрация.
Механизм государства включает в себя и органы государственной власти- законодательной, исполнительной и судебной. Составной частью государственного механизма являются государственные институты, которые сложно включить в систему органов государственной власти. Это институт Президента Российской Федерации, занимающий особое положение в государственном механизме. Кроме этого, звеньями, составляющими государственный механизм, являются государственные учреждения, например, Российская академия наук, Государственный академический Большой театр, Московский государственный университет и так далее. К государственному механизму имеют прямое отношение Центральный банк Российской Федерации, государственные унитарные (казенные) предприятия. Таким образом, государственный механизм включает в себя различные составляющие (органы, институты, учреждения, предприятия), объединенные общим государственным началом.
А что же возможно отнести собственно к государственному аппарату? На наш взгляд, органы государственной власти, институт Президента РФ, государственные органы, созданные как непосредственно государством, так и органами государственной власти.
На наш взгляд, представление о государственном механизме и государственном аппарате может уложиться в следующие, разумеется, не бесспорные схемы.
17
Теперь перейдем к непосредственному анализу, исследованию и формулированию понятия "орган государственной власти" в соответствии с концепцией ныне действующей Конституции Российской Федерации.
Ветви государственной власти обладают рядом особенностей, что, конечно, отражается на характере и определении органа государственной власти. Рассмотрим признаки такого органа с учетом общих черт, присущих законодательной, исполнительной и судебной власти, а затем сформулируем его определение, чтобы в дальнейшем исследовать принципы организации и деятельности органов государственной власти на основе принципа - "разделения властей".
Органы государственной власти: 1) являются составной частью механизма (системы) государственной власти; 2) действуют (функционируют) в сферах законодательной, исполнительной или судебной власти; 3) выступают по поручению и осуществляют деятельность от имени российского государства; 4) обладают собственной компетенцией, имеют свою структуру, применяют присущие им формы и методы деятельности; 5) применяют правовые нормы в пределах своей компетенции; 6) издают правовые акты.
Таким образом,
орган государственной власти - составная часть механизма государства, действующего в сфере законодательной, исполнительной либо судебной власти, выступающего по поручению и осуществляющего свою деятельность от его имени, обладающего собственной компетенцией, имеющего свою структуру, использующего присущие ему формы и методы деятельности, применяющего правовые нормы в пределах своей компетенции и издающего нормативные акты.
В Конституции Российской Федерации, федеральных законах, иных нормативно-правовых актах закреплены наиболее общие принципы, характеризующие каждую без исключения ветвь государственной власти, состоящую из законодательных, исполнительных и судебных органов, каждый из которых самостоятелен. Всем этим органам присущи некие общие начала, вытекающие из духа и буквы Конституции Российской Федерации. Это прежде всего основополагающие принципы: демократизма, федерализма, частично выборности, разграничения предметов ведения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, гласности. Перечисленные принципы в значительной мере характеризуют глубоко демократический и цивилизованный характер государства и в то же время в недостаточной степени отражают специфику принципов организации и функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
В правовой литературе имеются различные варианты перечня и трактовки принципов организации и деятельности органов власти.
Профессор Б.М.Лазарев различал социально-политические и организационные принципы государственного управления. Такой подход возможен и в известной мере обоснован, он является особенно распространенным в учебной литературе по административному праву.18
Профессор Ю.М. Козлов несколько иначе, значительно уже понимает названные принципы, которые, по его мнению, сводятся к следующим: принципу федерализма, принципу сочетания централизации и децентрализации, принципу законности19.
Такой подход интересен, но представляется явно недостаточным, не раскрывающим объемности и богатства содержания анализируемого явления.
Исследуя исполнительную власть, некоторые авторы (Д.Н.Бахрах) по существу обходят молчанием проблему принципов построения и деятельности органов исполнительной власти, либо лишь косвенно касаются их, что едва ли соответствует цели и задаче всестороннего исследования специфики органа исполнительной власти.
Д.М.Овсянко говорит о понятии, содержании и основных принципах исполнительной власти, а не органов исполнительной власти, что также едва ли можно признать правильным. Правда, затем в тексте книги автор говорит уже об органах исполнительной власти, которые в своей деятельности руководствуются рядом принципов20 . К ним Д.М.Овсянко относит следующие принципы: народовластия; верховенства закона; разделения и взаимосдерживания властей; разграничения полномочий федеральных и региональных органов (правда, не ясно, какие органы причисляет автор к региональным); законности; гласности; приоритета и гарантированности прав личности; федеративного устройства; централизации; дифференциации (разделения) и фиксирования функций.
Как видим, набор принципов у данного автора оказался весьма разветвленным и сложным, подчас противоречивым и весьма разноплановым, подчеркивающим отсутствие системности в подходе к проблеме и упорядоченности принципов, что не соответствует логике научного изложения правового материала в курсе конституционного и административного права. Вполне естественно, что возможны и другие подходы к такому вопросу, как принципы организации и деятельности органов государственной власти. Выскажем собственные соображения на этот счет.
Вопрос о принципах построения и деятельности государственных органов - многоплановый, сложный, во многом дискуссионный. Он, можно сказать, в немалой степени касается самой сущности соответствующих государственных органов: органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Специфика принципов и их реализации в особенности сложна и многогранна в процессе анализа данной проблемы применительно к органам государственной власти, сущность, статус, место и особенности которых мы исследуем в данной главе.
Всю обозначенную проблему необходимо анализировать, руководствуясь "духом" и текстом Конституции Российской Федерации, в особенности статьей 10, в соответствии с которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Исходя из ч.2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, гласящей, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Аккумулируя ранее высказанные соображения (Г.В.Атаманчуком, К.С.Вельским, Б.М.Лазаревым, Ю.М.Козловым, П.Т.Василенковым, Б.Н.Габричидзе, Д.Н.Бахрахом, А.П.Алехиным, Ц.А.Ямпольской, Д.М.Овсянко, М.И.Пискотиным, В.Г.Вишняковым и другими авторами), попытаемся сгруппировать и представить в целостном виде систему принципов организации (построения) и деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Речь идет именно обо
всех ветвях власти. (В связи с этим два общих замечания: во-первых, принципы не разделяются, искусственно не дифференцируются, а даются, излагаются вместе, так сказать, в консолидированном варианте; во-вторых, чтобы не создавать искусственного разрыва, автор решил перечислить их совместно).
Итак, в систему принципов построения и деятельности органов государственной власти входят: 1) принцип федерализма; 2) принцип системности этих органов; 3) принцип иерархии, подчинения нижестоящих органов власти вышестоящим; 4) принцип централизации, децентрализации функций и решения этой проблемы в самой системе; 5) принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий; 6) принцип профессионализма и компетентности; 7) принцип законности; 8) принцип гласности; 9) принцип наделения функциями и полномочиями и путем передачи одной частью (подсистемой), например органами исполнительной власти, другой ее части (подсистеме) части своих полномочий; 10) принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти; 11) принцип участия граждан в формировании (избрании) органов законодательной и исполнительной власти; 12) принцип контроля в процессе организации и функционирования органов власти.
Приведенная классификация несколько условна, но она позволяет по-новому взглянуть на данную проблему в целом, на систему и специфику принципов, которые характерны именно для построения и деятельности органов государственной власти.
-
Принцип федерализма - это конституционное, объемное и глубокое начало, которое во многом обусловливает характер и специфику всего организационно-правового строения современного российского государства в целом, а не только органов исполнительной власти. "Элемент федерализма" закреплен в Конституции Российской Федерации применительно, например, к органам исполнительной власти непосредственно в ряде ее глав и статей. Например, в 4.1 статьи 1; статье 5; ч.З статьи 11; статьях 65-70 гл.З; пп."г", "е", "т" статьи 71; статье 72; ч.2 статьи 77; ч.4 статьи 78.
Принцип федерализма как одна из основ построения органов государственной власти глубоко и всесторонне сочетается с принципом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
